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一、專項債券不支持產(chǎn)業(yè)項目

2019年9月4日國常會第一次公布地方政府專項債券負面清單，產(chǎn)業(yè)項目赫然在列，“專項債資金不得用于土地儲備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、置換債務(wù)以及可完全商業(yè)化運作的產(chǎn)業(yè)項目?！?。自此，相關(guān)政策始終明確并多次強調(diào)專項債券不得支持可完全商業(yè)化運作的產(chǎn)業(yè)項目。

對于產(chǎn)業(yè)項目的判斷，經(jīng)常會陷入以下幾個誤區(qū)：

1.誤區(qū)一：以主體作為判斷標準

部分地區(qū)、部分評審專家在審核專項債券項目時將項目業(yè)主作為判斷項目是否為產(chǎn)業(yè)項目的標準，如果項目業(yè)主為企業(yè)法人單位，則項目為產(chǎn)業(yè)項目，如果項目業(yè)主為政府部門，則項目就不是產(chǎn)業(yè)項目。在《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號）中已經(jīng)明確“企業(yè)法人項目單位”可以作為專項債券項目的業(yè)主，因此，以主體作為判斷產(chǎn)業(yè)項目的標準顯然是不準確的，也是狹隘的。

2. 誤區(qū)二：以是否自營為判斷標準

比如“停車場”項目，雖然停車場建成以后，以自營獲得的停車費收入作為債券還本付息的來源，但我們不能因此簡單的將其劃歸為產(chǎn)業(yè)項目。停車場具有顯著的公共基礎(chǔ)設(shè)施屬性，是屬于專項債券重點支持交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。

比如農(nóng)業(yè)方面的種苗項目，一些地區(qū)發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，但是種、苗是瓶頸問題，種、苗繁育技術(shù)難度高，成本投入大比較，利潤卻不高，農(nóng)戶和社會單位的積極不高，針對此類情況，專項債券項目中種苗繁育基地建成后由項目業(yè)主自營，既可以產(chǎn)生一定的收入用于專項債券還本付息，又可以解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)的瓶頸問題惠及數(shù)以萬計的農(nóng)民，是典型的有一定的收益的公益性項目。

3.誤區(qū)三：以是否有銷售收入為判斷標準

是否有銷售收入或銷售收入占比過高是否能作為判斷產(chǎn)業(yè)項目的標準呢？以銷售收入作為判斷標準也是專項債券項目經(jīng)常陷入的一大誤區(qū)。比如棚改項目，《試點發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項債券管理辦法》已經(jīng)明確“屬于政府的棚改項目配套商業(yè)設(shè)施銷售、租賃收入以及其他收入”可以作為專項債券還本付息的來源，不能因為后期配套建設(shè)的部分有銷售而否定棚改項目的公益性。

再比如我們上面剛剛提到種、苗繁育，建設(shè)、運營本身具有顯著的公益性，同時現(xiàn)代種業(yè)提升也是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳印發(fā)的《關(guān)于做好2021年農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域地方政府專項債券發(fā)行使用工作的通知》中明確重點支持的農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域地方政府專項債券投向，不能簡單以種苗繁育后有銷售或銷售收入占總收入到了某個比例而將其認定為產(chǎn)業(yè)項目。

如何理解產(chǎn)業(yè)項目？如何判斷一個項目是否屬于專項債券負面清單中的產(chǎn)業(yè)項目？其實早在2019年9月4日國常會中已經(jīng)對判斷標準給出了明確答案——“可完全商業(yè)化運作”。

“可完全商業(yè)化運作”的產(chǎn)業(yè)項目公益性較弱或不具有公益性，專項債券資金如果投入到這些項目中，政府與社會主體同臺競爭，政府與民爭利，這就與專項債券項目開展的初衷完全背離了。

專項債券資金應(yīng)該投入到“經(jīng)濟社會效益比較明顯、群眾期盼”的項目。專項債券項目既要有收益，能夠保障專項債券還本付息，也要具有公益性。“公益性項目”是指為社會公共利益服務(wù)、不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場化方式運作的政府投資項目。

綜合以上分析，以農(nóng)業(yè)項目為例，建議在項目審核判斷中，判斷一個項目是否負面清單中的產(chǎn)業(yè)項目時細化分解“完全商業(yè)化運作”的標準，考慮以下維度：

1.主體項目建設(shè)內(nèi)容是否具有公益性。比如高標準農(nóng)田建設(shè)，這是為社會公共利益服務(wù)的，是利國利民不以盈利為目的的基礎(chǔ)設(shè)施投資，是具有顯著公益性的。再比如農(nóng)場建設(shè)，如果主體項目建設(shè)內(nèi)容是為了建設(shè)一個農(nóng)場，目的是為了通過市場化運作獲取利潤，則不應(yīng)該屬于專項債券市場范疇。

2.項目運營是否具有示范性、公益性。農(nóng)民的抗風(fēng)險能力比較低，文化技術(shù)水平也比較落后，因此，即便是面對一些優(yōu)質(zhì)的特色農(nóng)業(yè)項目也往往表現(xiàn)的比較保守，不積極，這就需要一些示范性項目讓農(nóng)民切切看到項目的可行性，讓農(nóng)民在參與示范性項目的過程中學(xué)會技術(shù)及農(nóng)業(yè)管理，比如一些中草藥項目，國有農(nóng)業(yè)公司少量的示范性種植可能會帶動周邊幾個村的村民走上發(fā)家致富之路，比如魔芋項目，種子繁育難度較高，如果國有農(nóng)業(yè)公司可以就近示范育種，則可能帶領(lǐng)魔芋種植突破瓶頸，為種植魔芋的廣大農(nóng)戶解決后顧之憂，項目的公益性顯著。

政府投資資金應(yīng)當(dāng)投向市場不能有效配置資源的社會公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領(lǐng)域的項目。受新冠肺炎疫情影響，當(dāng)前財政收支平衡壓力較大，財政支農(nóng)投入增量有限，發(fā)行專項債券是拓寬農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資渠道的有效途徑，因此，在判斷一個農(nóng)業(yè)項目是否為產(chǎn)業(yè)項目更需要謹慎和認真，避免因為一刀切的判斷誤傷了“經(jīng)濟社會效益比較明顯、群眾期盼、遲早要干的”優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)項目。