當(dāng)前，我國(guó)通用航空事業(yè)和低空經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展態(tài)勢(shì)。作為低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)迎來(lái)重大發(fā)展機(jī)遇。然而，由于建設(shè)前期投入大、回收周期長(zhǎng)，融資難題成為制約項(xiàng)目落地的核心瓶頸。2024年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券管理機(jī)制的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2024〕52號(hào)）明確專(zhuān)項(xiàng)債實(shí)行“負(fù)面清單管理”，為通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)取得債券資金支持提供了政策依據(jù)。
一、通用機(jī)場(chǎng)概述
通用機(jī)場(chǎng)是指專(zhuān)門(mén)為通用航空活動(dòng)提供起降、停放及相關(guān)保障服務(wù)的機(jī)場(chǎng)，與運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)（民用航空運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)）形成功能互補(bǔ)。按社會(huì)屬性分類(lèi)，通用機(jī)場(chǎng)分為A、B兩類(lèi)。A類(lèi)通用機(jī)場(chǎng)，是指對(duì)公眾開(kāi)放的通用機(jī)場(chǎng)，即允許公眾進(jìn)入以獲取載客或者經(jīng)營(yíng)性載人飛行服務(wù)的通用機(jī)場(chǎng)。B類(lèi)通用機(jī)場(chǎng)，是指不對(duì)公眾開(kāi)放的通用機(jī)場(chǎng)。
二、發(fā)展現(xiàn)狀分析
1、整體情況
我國(guó)通用機(jī)場(chǎng)呈現(xiàn)穩(wěn)步增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。依據(jù)《2024年民航行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，截至2024年底，全國(guó)在冊(cè)管理的通用機(jī)場(chǎng)475個(gè)。2024年全國(guó)通用機(jī)場(chǎng)數(shù)量較2023年同比增長(zhǎng)26個(gè)，同比增長(zhǎng)率5.79%；較2022年同比增長(zhǎng)76個(gè)，同比增長(zhǎng)率19.05%。
（數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)民用航空局）
2、區(qū)域分布情況
我國(guó)通用機(jī)場(chǎng)地區(qū)分布差異明顯。依據(jù)通用機(jī)場(chǎng)信息管理系統(tǒng)發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2025年5月，中南地區(qū)通用機(jī)場(chǎng)數(shù)量最多，達(dá)116個(gè)，占比24.12%。從各省市來(lái)看，黑龍江省通用機(jī)場(chǎng)數(shù)量居全國(guó)之首，多達(dá)90個(gè)；廣東省和江蘇省緊隨其后，分別為65個(gè)和31個(gè)。黑龍江、廣東、江蘇、內(nèi)蒙古和浙江這五省（區(qū)）的通用機(jī)場(chǎng)數(shù)量之和約占全國(guó)總數(shù)的一半。中西部地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的通用機(jī)場(chǎng)數(shù)量相對(duì)較少。
（信息來(lái)源：通用機(jī)場(chǎng)信息管理系統(tǒng)）
3、現(xiàn)存問(wèn)題
（1）設(shè)施存在短板
目前，我國(guó)部分通用機(jī)場(chǎng)在設(shè)施設(shè)備方面已暴露出諸多不足。例如：跑道設(shè)施難以滿足新型通用飛機(jī)的起降需求，跑道長(zhǎng)度、寬度受限，承載能力不足，致使一些較大尺寸或較重載荷的通用飛機(jī)無(wú)法正常起降。導(dǎo)航設(shè)備陳舊落后，精度無(wú)法滿足現(xiàn)代飛行要求，在復(fù)雜氣象條件下，難以保障飛機(jī)的安全精準(zhǔn)導(dǎo)航。氣象觀測(cè)設(shè)備滯后，對(duì)天氣變化的監(jiān)測(cè)不夠及時(shí)、準(zhǔn)確，極大影響機(jī)場(chǎng)的安全運(yùn)行和航班正常率。
（2）服務(wù)單一
多數(shù)通用機(jī)場(chǎng)功能較單一，主要圍繞飛機(jī)起降等基本服務(wù)展開(kāi)。低空旅游、航空運(yùn)動(dòng)、短途運(yùn)輸?shù)确?wù)開(kāi)發(fā)不足，配套設(shè)施不夠完善。
（3）建設(shè)資金壓力大
通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)投資巨大，從前期的土地征用、規(guī)劃設(shè)計(jì)，到中期的跑道、航站樓、導(dǎo)航設(shè)施等建設(shè)，再到后期的設(shè)備購(gòu)置與維護(hù)，每個(gè)環(huán)節(jié)都需要大量資金投入。很多地方政府在建設(shè)通用機(jī)場(chǎng)時(shí)面臨資金瓶頸，單純依靠財(cái)政資金往往難以滿足建設(shè)需求。同時(shí)，由于通用機(jī)場(chǎng)投資回報(bào)周期較長(zhǎng)，社會(huì)資本參與的積極性也受到一定影響，這在一定程度上制約了通用機(jī)場(chǎng)的建設(shè)與發(fā)展速度。
三、政策環(huán)境與發(fā)展趨勢(shì)
1、政策支持
自2010年起，國(guó)家圍繞通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)持續(xù)加碼政策供給，在低空空域管理改革、機(jī)場(chǎng)規(guī)劃布局等核心領(lǐng)域接連釋放政策紅利，為通用航空發(fā)展帶來(lái)很多利好。特別是2024年，“低空經(jīng)濟(jì)”首次亮相政府工作報(bào)告，標(biāo)志著以通用機(jī)場(chǎng)為重要基礎(chǔ)設(shè)施的低空經(jīng)濟(jì)正式躍升為國(guó)家戰(zhàn)略，一系列精準(zhǔn)施策的“組合拳”正蓄勢(shì)待發(fā)。
2、未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)
（1）通用機(jī)場(chǎng)增長(zhǎng)空間廣闊
我國(guó)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)雖呈穩(wěn)健增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但總量與美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家相比差距顯著。數(shù)據(jù)顯示，美國(guó)擁有超2萬(wàn)個(gè)通用機(jī)場(chǎng)，每萬(wàn)平方公里土地上，美國(guó)的通用機(jī)場(chǎng)密度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于我國(guó)。以我國(guó)475個(gè)在冊(cè)通用機(jī)場(chǎng)的現(xiàn)狀來(lái)看，通用航空基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍存很大提升空間。
隨著民航局“縣縣通”戰(zhàn)略目標(biāo)的穩(wěn)步推進(jìn)，疊加各省市因地制宜制定的通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)規(guī)劃，未來(lái)我國(guó)通用機(jī)場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)將迎來(lái)跨越式發(fā)展。預(yù)計(jì)在政策紅利與市場(chǎng)需求的雙重驅(qū)動(dòng)下，全國(guó)通用機(jī)場(chǎng)總量有望在中長(zhǎng)期實(shí)現(xiàn)量級(jí)突破。
（2）功能定位從單一走向多元，服務(wù)場(chǎng)景持續(xù)拓展
在國(guó)家政策大力扶持與經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的雙重驅(qū)動(dòng)下，我國(guó)通用機(jī)場(chǎng)從單一功能向多元服務(wù)轉(zhuǎn)型，服務(wù)場(chǎng)景不斷拓展。傳統(tǒng)通用機(jī)場(chǎng)主要服務(wù)于農(nóng)林作業(yè)、飛行培訓(xùn)等基礎(chǔ)領(lǐng)域，未來(lái)將逐步覆蓋應(yīng)急救援、低空旅游、短途運(yùn)輸、物流配送、醫(yī)療救護(hù)、城市通勤等新興領(lǐng)域。隨著低空空域管理改革的深化，低空旅游和短途運(yùn)輸將成為通用機(jī)場(chǎng)的重要增長(zhǎng)點(diǎn)；無(wú)人機(jī)物流的快速發(fā)展也將推動(dòng)通用機(jī)場(chǎng)成為區(qū)域物流樞紐。此外，通用機(jī)場(chǎng)還將與智慧城市、鄉(xiāng)村振興等國(guó)家戰(zhàn)略深度融合，形成“通航+產(chǎn)業(yè)”的生態(tài)化發(fā)展模式。
四、專(zhuān)項(xiàng)債支持路徑
1、政策依據(jù)
2024年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券管理機(jī)制的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2024〕52號(hào)）明確專(zhuān)項(xiàng)債實(shí)行“負(fù)面清單管理”，將完全無(wú)收益的項(xiàng)目，樓堂館所，形象工程和政績(jī)工程，除保障性住房、土地儲(chǔ)備以外的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，主題公園、仿古城（鎮(zhèn)、村、街）等商業(yè)設(shè)施和一般競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目納入專(zhuān)項(xiàng)債券投向領(lǐng)域“負(fù)面清單”，未納入“負(fù)面清單”的項(xiàng)目均可申請(qǐng)專(zhuān)項(xiàng)債券資金。經(jīng)查詢，國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)已將通用機(jī)場(chǎng)列入專(zhuān)項(xiàng)債券支持的交通基礎(chǔ)設(shè)施-民用機(jī)場(chǎng)領(lǐng)域。
2、申報(bào)要點(diǎn)
結(jié)合已發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券案例及各地區(qū)審核標(biāo)準(zhǔn)，通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)可申報(bào)交通基礎(chǔ)設(shè)施-民用機(jī)場(chǎng)領(lǐng)域。建設(shè)內(nèi)容涵蓋新建機(jī)場(chǎng)：包括新建跑道、停機(jī)坪、航站樓、塔臺(tái)及配套基礎(chǔ)設(shè)施，改擴(kuò)建現(xiàn)有通用機(jī)場(chǎng)：包括跑道延長(zhǎng)、拓寬或加固，停機(jī)坪擴(kuò)容和設(shè)施升級(jí)，航站樓功能優(yōu)化和設(shè)施更新，塔臺(tái)技術(shù)改造以及建設(shè)空管系統(tǒng)等。
3、實(shí)施難點(diǎn)
（1）收入結(jié)構(gòu)單一與償債壓力的矛盾
傳統(tǒng)模式下，通用機(jī)場(chǎng)的收入主要依賴起降費(fèi)、停機(jī)費(fèi)等基礎(chǔ)服務(wù)收費(fèi)，年收入普遍較低，運(yùn)營(yíng)收入難以覆蓋債券本息。若無(wú)法突破單一收入模式，項(xiàng)目必然因“收益自平衡不足”被否決。
（2)審批復(fù)雜性與政策時(shí)效性之間的矛盾
通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)審批流程復(fù)雜，涉及軍方空域?qū)徟?、民航?chǎng)址核準(zhǔn)、省級(jí)土地預(yù)審等多項(xiàng)核心手續(xù)，跨軍地、跨層級(jí)的協(xié)調(diào)過(guò)程往往耗時(shí)漫長(zhǎng)，與政策時(shí)效性產(chǎn)生矛盾，給項(xiàng)目推進(jìn)帶來(lái)極大挑戰(zhàn)。
4、破解策略
（1）優(yōu)化收益，從“單一收費(fèi)”到“多元造血”。
解決通用機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目收益不足的問(wèn)題，需要跳出傳統(tǒng)單一運(yùn)營(yíng)模式，結(jié)合自身區(qū)位與資源優(yōu)勢(shì)，打造多元收入渠道。例如利用機(jī)場(chǎng)空域和場(chǎng)地資源，開(kāi)展短途運(yùn)輸、飛行培訓(xùn)、無(wú)人機(jī)試飛等業(yè)務(wù)，拓展服務(wù)收入來(lái)源。
（2）創(chuàng)新償債機(jī)制，探索建立償債資金池。
《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券管理機(jī)制的意見(jiàn)》提出，對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)的政府性基金收入和項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)收入難以償還本息的，允許地方依法分年安排專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金，以及調(diào)度其他項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)收入、項(xiàng)目單位資金和政府性基金預(yù)算收入等償還，確保專(zhuān)項(xiàng)債券實(shí)現(xiàn)省內(nèi)各市、縣區(qū)域平衡。地方政府可整合財(cái)政資金、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等，設(shè)立通用機(jī)場(chǎng)專(zhuān)項(xiàng)償債資金池，在機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)初期收益不足時(shí)，用于補(bǔ)充債券本息償還資金，確保債券按期兌付，為項(xiàng)目申報(bào)專(zhuān)項(xiàng)債券提供保障。
（3）建立跨部門(mén)協(xié)同推進(jìn)機(jī)制，提高審批效率。
成立由地方政府牽頭，發(fā)改、財(cái)政、自然資源、生態(tài)環(huán)境、民航、軍方等多部門(mén)組成的專(zhuān)項(xiàng)工作組，明確各部門(mén)職責(zé)分工，建立定期溝通協(xié)調(diào)會(huì)議制度。在項(xiàng)目前期規(guī)劃階段，工作組提前介入，統(tǒng)籌推進(jìn)軍方空域?qū)徟?、民航?chǎng)址核準(zhǔn)、土地預(yù)審等手續(xù)辦理。通過(guò)聯(lián)合辦公、并聯(lián)審批等方式，簡(jiǎn)化審批流程，縮短審批時(shí)間。例如，對(duì)于涉及多部門(mén)的審批事項(xiàng)，實(shí)行“一窗受理、內(nèi)部流轉(zhuǎn)、同步審批、限時(shí)辦結(jié)”，提高審批效率。
（4）引入專(zhuān)業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，提高申報(bào)成功率。
專(zhuān)業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)是專(zhuān)項(xiàng)債券申報(bào)的關(guān)鍵助力。其團(tuán)隊(duì)實(shí)時(shí)監(jiān)控國(guó)家及地方通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)、專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行政策動(dòng)態(tài)，精準(zhǔn)捕捉政策變化方向。在項(xiàng)目謀劃期，可依據(jù)最新政策，指導(dǎo)項(xiàng)目方優(yōu)化通用機(jī)場(chǎng)規(guī)劃與申報(bào)方案，確保建設(shè)內(nèi)容、收益測(cè)算、資金平衡等完全契合政策要求。在審批推進(jìn)階段，機(jī)構(gòu)可快速獲取政策解讀，及時(shí)傳遞給項(xiàng)目方，助力項(xiàng)目在政策有效期內(nèi)高效完成審批，把握申報(bào)窗口期。在申報(bào)材料編制時(shí)，機(jī)構(gòu)憑借對(duì)財(cái)政部門(mén)發(fā)行要求的精準(zhǔn)理解，協(xié)助項(xiàng)目方完善收益測(cè)算模型、優(yōu)化資金計(jì)劃，突出項(xiàng)目合規(guī)性與競(jìng)爭(zhēng)力，顯著提升申報(bào)成功率。
五、相關(guān)案例
1、德州市慶云縣德州慶云通用機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目
慶云通用機(jī)場(chǎng)申報(bào)專(zhuān)項(xiàng)債券前已納入《山東省民用機(jī)場(chǎng)布局規(guī)劃》（魯政字〔2018〕116號(hào)）和《山東省“十四五”綜合交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃》（魯政字〔2021〕127號(hào)）。該項(xiàng)目建設(shè)工期24個(gè)月，計(jì)劃2025年5月開(kāi)工，2027年4月竣工，項(xiàng)目總投資25946萬(wàn)元，擬申請(qǐng)專(zhuān)項(xiàng)債20700萬(wàn)元，項(xiàng)目收益覆蓋倍數(shù)1.54倍。
建設(shè)內(nèi)容：機(jī)場(chǎng)等級(jí)為A1類(lèi)通用機(jī)場(chǎng)，飛行區(qū)等級(jí)為2B，主要建設(shè)內(nèi)容包括1條長(zhǎng)1200米、寬30米跑道；2條長(zhǎng)61.75米、寬10.5米的垂直聯(lián)絡(luò)道；機(jī)坪長(zhǎng)299.8米、寬83.75米，布設(shè)機(jī)位10個(gè)（含B類(lèi)機(jī)位8個(gè)、直升機(jī)機(jī)位2個(gè)）；主要建筑物包括綜合業(yè)務(wù)樓（含塔臺(tái)）、生活中心、機(jī)庫(kù)、特種車(chē)庫(kù)等，總建筑面積13243平方米；建設(shè)相應(yīng)的供電、通信、給排水等配套工程，以及氣象站、飛行區(qū)圍界、安檢道口、場(chǎng)區(qū)道路等附屬設(shè)施。
收入來(lái)源：航空性業(yè)務(wù)收入（包括起降費(fèi)、停場(chǎng)費(fèi)、旅客服務(wù)費(fèi)、旅客安檢費(fèi)機(jī)場(chǎng)進(jìn)出指揮費(fèi)）、非航空性業(yè)務(wù)收入（包括VIP休息室出租收入、售補(bǔ)票柜臺(tái)出租收入、值機(jī)柜臺(tái)出租收入、地面服務(wù)收費(fèi)收入）、其他業(yè)務(wù)收入（包括維修機(jī)庫(kù)收入、托管業(yè)務(wù)收入、停車(chē)場(chǎng)收入、代理銷(xiāo)售手續(xù)費(fèi)、機(jī)場(chǎng)商業(yè)及廣告收入、空中游覽收入等）。
2、德陽(yáng)什邡通用機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目
項(xiàng)目建設(shè)工期24個(gè)月，規(guī)劃2024年12月開(kāi)工，2026年11月竣工，項(xiàng)目總投資33676萬(wàn)元，申請(qǐng)專(zhuān)項(xiàng)債25206萬(wàn)元，項(xiàng)目收益覆蓋倍數(shù)為1.23倍。
建設(shè)內(nèi)容：新建A1級(jí)通用機(jī)場(chǎng)，飛行區(qū)指標(biāo)為2B，建設(shè)1條長(zhǎng)1200米、寬30米的跑道，2條垂直聯(lián)絡(luò)道，29個(gè)機(jī)位的停機(jī)坪，5338平方米的機(jī)庫(kù)，4390平方米的綜合業(yè)務(wù)樓，以及空管、助航燈光、消防救援等配套設(shè)施。
收入來(lái)源：航空性服務(wù)收入（飛機(jī)起降費(fèi)收入、停機(jī)費(fèi)收入、機(jī)庫(kù)租賃收入、游客接待服務(wù)費(fèi)收入）、飛行培訓(xùn)地面服務(wù)收入、綜合樓租賃收入。
六、總結(jié)
通用機(jī)場(chǎng)不僅是通用航空產(chǎn)業(yè)的根基，更是低空經(jīng)濟(jì)的核心載體。通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)債創(chuàng)新融資、政策協(xié)同破局及多元場(chǎng)景開(kāi)發(fā)，通用機(jī)場(chǎng)可從“投資負(fù)擔(dān)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸鲩L(zhǎng)引擎”，未來(lái)將在區(qū)域經(jīng)濟(jì)升級(jí)、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、公共服務(wù)提升等領(lǐng)域釋放更大價(jià)值，助力我國(guó)低空經(jīng)濟(jì)駛?cè)氚l(fā)展快車(chē)道。
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