自從2024年12月25日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項(xiàng)債券管理機(jī)制的意見(jiàn)》以來(lái)，無(wú)論是“自審自發(fā)”試點(diǎn)區(qū)域、還是繼續(xù)由兩部委進(jìn)行審核的區(qū)域，均已經(jīng)完成至少一輪“項(xiàng)目需求申報(bào)-項(xiàng)目審核-債券發(fā)行”，并且財(cái)政部的首批次申報(bào)項(xiàng)目審核意見(jiàn)中也首次出現(xiàn)了區(qū)域不平衡。
如何理解專項(xiàng)債券新政要求的區(qū)域平衡，文件原文第四條：“做好專項(xiàng)債券項(xiàng)目融資收益平衡。對(duì)專項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)的政府性基金收入和項(xiàng)目專項(xiàng)收入難以償還本息的，允許地方依法分年安排專項(xiàng)債券項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金，以及調(diào)度其他項(xiàng)目專項(xiàng)收入、項(xiàng)目單位資金和政府性基金預(yù)算收入等償還，確保專項(xiàng)債券實(shí)現(xiàn)省內(nèi)各市、縣區(qū)域平衡，省級(jí)政府承擔(dān)兜底責(zé)任，確保法定債務(wù)按時(shí)足額還本付息，嚴(yán)防專項(xiàng)債券償還風(fēng)險(xiǎn)。”
一、原文強(qiáng)調(diào)要做好融資收益平衡，目的是確保法定債務(wù)按時(shí)足額還本付息，嚴(yán)防專項(xiàng)債券償還風(fēng)險(xiǎn)，因此擴(kuò)大了償債資金來(lái)源。除項(xiàng)目自身產(chǎn)生的政府性基金收入和專項(xiàng)收入外，擴(kuò)大的償債資金來(lái)源包括財(cái)政補(bǔ)助資金、其他項(xiàng)目專項(xiàng)收入、項(xiàng)目單位資金、以及政府性基金預(yù)算收入。經(jīng)此擴(kuò)大后的償債資金來(lái)源，基本涉及地方財(cái)政四本帳中的三本：第一本賬（一般公共預(yù)算）、第二本帳（政府性基金預(yù)算）和第三本帳（國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算），在地方財(cái)政緊平衡背景下，必然要求省內(nèi)市、縣區(qū)域平衡，這種區(qū)域平衡必然考量的是年度本息償付占地方綜合財(cái)力的比例。
同時(shí)因?yàn)閷ｍ?xiàng)債券還本方式以到期還本為主、債券期限以中長(zhǎng)期（平均期限接近20年）為主，所以短期內(nèi)對(duì)區(qū)域平衡的要求可以把債務(wù)利息支出率作為衡量指標(biāo)。
另外，文件第六條提到“自審自發(fā)”試點(diǎn)區(qū)域項(xiàng)目不再報(bào)兩部委審核、兩部委僅對(duì)項(xiàng)目清單進(jìn)行備案，因此文件第十三條專門(mén)提及要求“自審自發(fā)”試點(diǎn)區(qū)域要加快建立償債備付金制度。
二、因?yàn)閮攤Y金來(lái)源的擴(kuò)大，又會(huì)影響當(dāng)年度的地方建設(shè)資金，所以區(qū)域平衡還需要進(jìn)一步考慮建設(shè)資金來(lái)源中非融資部分。財(cái)政部穿透式監(jiān)管系統(tǒng)中填報(bào)的專項(xiàng)債券項(xiàng)目收支平衡表，其中建設(shè)資金來(lái)源中的第一項(xiàng)財(cái)政安排資金，包括了中央預(yù)算內(nèi)投資、超長(zhǎng)期特別國(guó)債、本地區(qū)一般公共預(yù)算、本地區(qū)政府性基金預(yù)算、其他財(cái)政資金。
此處的財(cái)政安排資金，即為地方財(cái)政為本項(xiàng)目的配套資本金，其中的本地區(qū)一般公共預(yù)算、本地區(qū)政府性基金預(yù)算，以及建設(shè)資金來(lái)源的第四項(xiàng)單位自籌資金，同樣涉及到地方財(cái)政四本帳中的三本：第一本賬（一般公共預(yù)算）、第二本帳（政府性基金預(yù)算）和第三本帳（國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算）。
因而從區(qū)域平衡的角度，需要考慮本區(qū)域所有專項(xiàng)債券項(xiàng)目在當(dāng)年累計(jì)使用的一般公共預(yù)算占全部公共預(yù)算的比例、本區(qū)域所有專項(xiàng)債券項(xiàng)目在當(dāng)年度累計(jì)使用的政府性基金預(yù)算占全部政府性基金預(yù)算的比例、以及本區(qū)域所有專項(xiàng)債券項(xiàng)目在當(dāng)年度累計(jì)使用的單位自籌資金占全部國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的比例。
三、對(duì)于單項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，對(duì)于融資收益不能平衡的項(xiàng)目，可以使用擴(kuò)大后的償債資金來(lái)源作為項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期預(yù)期收入。同樣，財(cái)政部穿透式監(jiān)管系統(tǒng)中填報(bào)的專項(xiàng)債券項(xiàng)目收支平衡表，其中項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)預(yù)期收入也已經(jīng)包含了文件中提及的各類償債資金來(lái)源。
但相應(yīng)的，我們必須要在專項(xiàng)債券項(xiàng)目收益與融資平衡實(shí)施方案中進(jìn)行論證，項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)期可以真正取得這些收入，并提供相應(yīng)的證明文件，比如地方政府同意為本項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)貼的說(shuō)明或會(huì)議紀(jì)要等。
因此對(duì)于專項(xiàng)債券項(xiàng)目申報(bào)來(lái)說(shuō)，無(wú)論是使用了擴(kuò)大后的償債資金來(lái)源，還是建設(shè)資金來(lái)源涉及財(cái)政安排資金的，都必須考慮區(qū)域平衡的指標(biāo)要求。
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