一、2024年專項債各類問題金額1325.97億元
6月24日，受國務院委托，審計署審計長侯凱向十四屆全國人大常委會第十六次會議作《國務院關于2024年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》。報告審計了九個省份地方專項債券管理使用情況，發(fā)現(xiàn)各類問題金額1325.97億元。具體問題如下：
對地方專項債項目全周期監(jiān)控不嚴，未及時發(fā)現(xiàn)和糾正地方管理使用中的問題。審計9省地方專項債券管理使用情況，發(fā)現(xiàn)各類問題金額1325.97億元，主要情形：一是9個地區(qū)違規(guī)舉借20.29億元。主要用于亮化工程、樓堂館所等禁止類項目。二是7省虛報支出完成情況464.35億元。財政部地方專項債券監(jiān)測系統(tǒng)缺乏不相容職責分離等機制，一個人即可完成自填、自審、自報等關鍵步驟，對上傳支出憑證的真實性審核也不嚴格，7省借此漏洞等虛報支出完成情況。如福建光澤縣在未發(fā)生支出的情況下，將2張明顯虛假的憑證上傳至專項債券監(jiān)測系統(tǒng)，虛報2個項目支出1.15億元。三是92個地區(qū)擠占挪用651.8億元。主要用于“三?！?、償還國企債務等。四是70個地區(qū)閑置或損失浪費189.53億元。主要由于超需求發(fā)行債券、前期準備不充分、政策變化終止實施等，其中21.57億元已產(chǎn)生利息1.29億元。
二、2022年和2023年專項債問題及整改情況
《國務院關于2022年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》反映專項債券主要問題是虛假包裝、涉及負面清單、違規(guī)挪用、資金閑置等問題。
表1 2022年審計工作報告反映問題及整改情況
《國務院關于2023年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》反映專項債券主要問題是資金拼盤不科學、中央財政投資項目推進不力、專項債項目安排不科學等問題。
表2 2023年審計工作報告反映問題及整改情況
三、從審計署報告看專項債券管理趨勢
1.負面清單管理將更加嚴格
從審計署報告來看，負面清單問題一直都是審計重點。2024年12月，國務院辦公廳印發(fā)《國務院辦公廳關于優(yōu)化完善地方政府專項債券管理機制的意見》（國辦發(fā)〔2024〕52號），明確提出實行專項債券投向領域“負面清單”管理，未納入“負面清單”的項目均可申請專項債券資金。嚴禁專項債券用于負面清單建設內(nèi)容，屬于專項債券資金使用底線要求，因此，從專項債券項目謀劃開始，就需要有底線思維，嚴格篩選、合理組織建設內(nèi)容，確保專項債券用于經(jīng)濟社會效益明顯、群眾期盼、早晚要干的項目。
2.嚴禁資金挪用，嚴禁專項債券用于利息支付等經(jīng)常性支出
針對專項債券問題，連續(xù)三年審計署報告中均有“挪用”字樣。今年審計署報告提出“92個地區(qū)擠占挪用651.8億元。主要用于‘三?！斶€國企債務等”。專項債券必須專款專用，“三?！钡葐栴}也不能例外。
國辦發(fā)〔2024〕52號文也明確指出專項債券依法不得用于經(jīng)常性支出，嚴禁用于發(fā)放工資、養(yǎng)老金及支付單位運行經(jīng)費、債務利息等。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，截至2024年12月末，全國地方政府債務余額475371億元，全年為地方政府債券支付利息13542億元；截至2025年5月末，全國地方政府債務余額已達到512475億元，預計今年要支付的地方政府債券利息將會更多，地方政府付息壓力也會更大，各地要提前做好債券利息支付安排，既要保證法定債務不發(fā)生兌付風險，也要避免使用專項債券資金支付債務利息。
3.加快專項債券發(fā)行支出進度，避免資金閑置浪費
根據(jù)《國務院關于2024年中央決算的報告》，今年1-5月，已發(fā)行新增地方政府債券1.98萬億元，增長36.6%。專項債券早發(fā)行，早使用，避免四季度突擊趕進度，甚至出現(xiàn)專項債券閑置浪費等情況。
同時，國辦發(fā)〔2024〕52號文也提出打通在建項目續(xù)發(fā)專項債券“綠色通道”，該政策給在建續(xù)發(fā)項目吃了“定心丸”，保障了在建續(xù)發(fā)項目有序推進以及合理申請和使用專項債券資金。
4.提高專項債券用作資本金的比例，發(fā)揮政府投資帶動放大效應
2024年全國新增專項債務限額3.9萬億，根據(jù)《國務院關于2024年中央決算的報告》，2024年全年專項債券用作項目資本金超過3500億元，專項債券用作資本金的比例約為9%。
針對審計工作報告提出的“部分專項債項目未發(fā)揮政府投資帶動放大效應”，財政部、國家發(fā)改委研究了擴大專項債支持范圍的改革舉措，資金分配更多向項目準備充分、使用效益好的地區(qū)傾斜，增強對民營資本吸引力。2024年12月國辦發(fā)〔2024〕52號文提出在專項債券用作項目資本金范圍方面實行“正面清單”管理，并將專項債券用作項目資本金范圍從17個行業(yè)擴大到22個，可用作項目資本金的專項債券規(guī)模上限由該省份用于項目建設專項債券規(guī)模的25%提高至30%。
從上半年專項債券發(fā)行的情況看，大多省份專項債券用作資本金的比例都有不同程度的提高。近日，《廣東省人民政府辦公廳關于印發(fā)廣東省促進經(jīng)濟持續(xù)向好服務做強國內(nèi)大循環(huán)工作方案的通知》（粵府辦〔2025〕14號）提出，省發(fā)展改革委、財政廳牽頭負責，扎實推進專項債券“自審自發(fā)”工作，加快債券發(fā)行使用，優(yōu)化額度分配機制，向項目準備充分、投資效率較高、資金使用效益好的地市傾斜，指導國有企業(yè)按規(guī)定承接更多專項債券用作項目資本金。
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