2024年10月12日，國新辦發(fā)布會明確“允許專項債券用于土地儲備”，這是土儲專項債自2019年9月國常會被叫停以來，時隔五年正式重啟。
國家陸續(xù)出臺了相關(guān)政策支持地方政府專項債券用于土地儲備項目，包括《關(guān)于實施妥善處置閑置存量土地若干政策措施的通知》（自然資發(fā)[2024]104號）、《關(guān)于運(yùn)用地方政府專項債券資金收回收購存量閑置土地的通知》（自然資發(fā)[2024]242號）及《關(guān)于做好運(yùn)用地方政府專項債券支持土地儲備有關(guān)工作的通知》（自然資發(fā)[2025]45號）等指導(dǎo)性文件，明確了收儲范圍、資金使用規(guī)范及風(fēng)險防控要求等內(nèi)容。
自北京市打響了今年土儲專項債第一槍，截止2025年6月24日，全國共有12個發(fā)行主體發(fā)行了土儲專項債券，均為“自審自發(fā)”試點(diǎn)地區(qū)?！白詫徸园l(fā)”試點(diǎn)地區(qū)還未有發(fā)行的有江蘇省、青島市。非“自審自發(fā)”試點(diǎn)地區(qū)土儲專項債券據(jù)悉已報送至自然資源部、財政部審核。
一、2025年土儲專項債發(fā)行規(guī)模
根據(jù)“專項債券信息網(wǎng)”，截止2025年6月24日，全國土儲專項債券已發(fā)行約1693.02億元，共610個項目，主要為“存量”土儲，發(fā)行情況如下：
二、2025年土儲專項債發(fā)行期限
土儲專項債券發(fā)行期限涉及3年、5年、7年、10年、20年，以及含權(quán)期限7+3年、5+2年，其中5年及7年期為主要發(fā)行期限，占比40%以上。各期限發(fā)行情況如下：
三、關(guān)于收回收購存量閑置土地定價機(jī)制
自土儲專項債重啟以來，各地申報土儲專項債熱情高漲，從申報來看，土儲申報過程中較為繁雜的為定價機(jī)制，根據(jù)《自然資源部關(guān)于運(yùn)用地方政府專項債券資金收回收購存量閑置土地的通知》(自然資發(fā)[2024]242 號)，土地儲備機(jī)構(gòu)委托經(jīng)備案的土地估價機(jī)構(gòu)，對擬收回收購地塊開展土地市場價格評估，相較企業(yè)土地成本，就低確定收地基礎(chǔ)價格。最為關(guān)鍵的三個價格分別為土地市場評估價格、企業(yè)土地成本和收回收購價格，其中：
土地市場評估價格。由土地儲備中心委托經(jīng)備案的土地估價機(jī)構(gòu)，對擬收回收購地塊開展土地市場價格評估，通常地上、地下建(構(gòu))筑物、附屬物不計入價格評估。（部分要求出具成本審計報告，如評估價大于土地供應(yīng)價格）
企業(yè)土地成本。按照企業(yè)取得土地使用權(quán)時已繳納的土地價款、相關(guān)稅費(fèi)(契稅、印花稅、耕地占用稅等費(fèi)用)、非企業(yè)原因造成的土地開發(fā)直接費(fèi)用及閑置期間的利息確定。通常非企業(yè)原因造成的土地開發(fā)直接費(fèi)用需要經(jīng)第三方機(jī)構(gòu)審計確定。
收回收購價格。關(guān)于收儲價格通常按照市場形勢、土地區(qū)位情況以及合同履約情況等進(jìn)行確定。隨機(jī)抽查已發(fā)行的項目，發(fā)現(xiàn)地塊收儲價格多數(shù)低于土地供應(yīng)價格，通常收儲價格為土地供應(yīng)價格的70%-90%。（部分地區(qū)特殊情形可按基礎(chǔ)價格確定收儲價格，如符合條件的且承擔(dān)保交樓任務(wù)的企業(yè)）
四、關(guān)于土儲前行的思考
泓創(chuàng)研究院認(rèn)為，盡管土儲債重啟為地方注入新動能，但需警惕其會帶來的風(fēng)險與挑戰(zhàn)。一是土儲專項債額度納入地方整體額度管理，并未單獨(dú)劃分，土儲專項債券包裝應(yīng)與本地土地市場供求、房地產(chǎn)存量化解、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、綜合財力相匹配，不應(yīng)盲目包裝，脫離實際需求增加項目規(guī)模，既不利于項目整體實施也會增加后期償債風(fēng)險；二是價格決策風(fēng)險，在土儲債價格集體決策中，包括成本價、評估價、基礎(chǔ)價、集體決策價格、公示價格、最終收購價格、未來擬招拍掛價格等多個價格，特別是集體決策價格機(jī)制的缺失，目前大多數(shù)集體價格決策流于形式，缺乏對土儲項目甄別判斷，對價格決策風(fēng)險沒有準(zhǔn)確認(rèn)識。三是大多數(shù)地區(qū)地方政府、自然資源部門、財政部門的協(xié)同機(jī)制未建立，職責(zé)分工不明確，對土儲專項債的認(rèn)識存在誤區(qū)，未能準(zhǔn)確理解政策要求，聚焦地區(qū)未來發(fā)展，處理好國有企業(yè)與民營企業(yè)，土地盤活、風(fēng)險防范和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展間的關(guān)系。
土儲專項債的重啟，既是刺激樓市回暖化解地方債務(wù)的“應(yīng)急之策”，也是深化財政改革的“長遠(yuǎn)之棋”。在土儲專項債的謀劃儲備中，應(yīng)當(dāng)摒棄傳統(tǒng)基建項目堆規(guī)模拼額度的方式謀劃項目，土儲整體儲備規(guī)模、單個項目包裝規(guī)模應(yīng)當(dāng)與當(dāng)年本地區(qū)專項債券整體額度相匹配以便于審核和發(fā)行使用；從房地產(chǎn)發(fā)展新模式，土地市場調(diào)控的角度建立土儲專項債的長期的管理機(jī)制，不斷優(yōu)化集體決策程序，提升決策質(zhì)量，使得土儲專項債成為重大項目建設(shè)、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板的有力抓手，消除價格風(fēng)險由企業(yè)向財政轉(zhuǎn)移的隱患。
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