目 錄
一、項(xiàng)目資本金定義及要求
（一）投資項(xiàng)目資本金定義
（二）投資項(xiàng)目資本金比例要求
（三）投資項(xiàng)目資本金來源
（四）投資項(xiàng)目資本金核算管理
二、地方政府專項(xiàng)債券資金作資本金的政策背景
三、地方政府專項(xiàng)債券資金作資本金的要求
（一）項(xiàng)目單位
（二）投向領(lǐng)域
（三）償債資金來源
四、專項(xiàng)債券作資本金應(yīng)用情況
（一）2021年—2024年（7月）各省專項(xiàng)債券作資本金情況分析
（二）專項(xiàng)債用作資本金面臨的主要問題
（1）項(xiàng)目收入存在問題，地方政府缺乏使用動(dòng)力
（2）支持領(lǐng)域存在政策間競(jìng)爭(zhēng)
（3）對(duì)于專項(xiàng)債券與市場(chǎng)化融資項(xiàng)目資產(chǎn)難以切割
（4）專項(xiàng)債券資金使用受到一定限制
五、地方政府專項(xiàng)債券資金作資本金的相關(guān)建議
（一）轉(zhuǎn)變使用方式，由債務(wù)撬動(dòng)向權(quán)益撬動(dòng)轉(zhuǎn)變
（二）擴(kuò)大專項(xiàng)債用做資本金用途范圍
（三）鼓勵(lì)擴(kuò)大市場(chǎng)化融資參與范圍
（四）做好項(xiàng)目管理，嚴(yán)防新增隱性債務(wù)
一、項(xiàng)目資本金定義及要求
（一）投資項(xiàng)目資本金定義
投資項(xiàng)目資本金，是指在投資項(xiàng)目總投資中，由投資者認(rèn)繳的出資額，對(duì)投資項(xiàng)目來說是非債務(wù)性資金，項(xiàng)目法人不承擔(dān)這部分資金的任何利息和債務(wù)；投資者可按其出資的比例依法享有所有者權(quán)益，也可轉(zhuǎn)讓其出資，但不得以任何方式抽回。
（二）投資項(xiàng)目資本金比例要求
1996年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知》（國(guó)發(fā)〔1996〕35號(hào)文），從當(dāng)年開始，對(duì)各種經(jīng)營(yíng)性投資項(xiàng)目，試行資本金制度，投資項(xiàng)目必須首先落實(shí)資本金才能進(jìn)行建設(shè)。公益性投資項(xiàng)目不實(shí)行資本金制度。并明確了項(xiàng)目資本金非債務(wù)性的內(nèi)涵、主要形式和來源、管理退出方式等。
26年間，項(xiàng)目資本金制度分別于2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整部分行業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例的通知》、2009年《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例的通知》、2015年《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的通知》和2019年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金管理的通知》依照當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境進(jìn)行了調(diào)整。
1996年—2022年我國(guó)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例要求
（三）投資項(xiàng)目資本金來源
《關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知》（國(guó)發(fā)〔1996〕35號(hào)）中提出投資項(xiàng)目資本金可以用貨幣出資，也可以用實(shí)物、工業(yè)產(chǎn)權(quán)、非專利技術(shù)、土地使用權(quán)作價(jià)出資。對(duì)作為資本金的實(shí)物、工業(yè)產(chǎn)權(quán)、非專利技術(shù)、土地使用權(quán)，必須經(jīng)過有資格的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)依照法律法規(guī)評(píng)估作價(jià)，不得高估或低估。以工業(yè)產(chǎn)權(quán)、非專利技術(shù)作價(jià)出資的比例不得超過投資項(xiàng)目資本金總額的20％，國(guó)家對(duì)采用高新技術(shù)成果有特別規(guī)定的除外。投資者以貨幣方式認(rèn)繳的資本金，其資金來源有：
1. 各級(jí)人民政府的財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金、國(guó)家批準(zhǔn)的各種專項(xiàng)建設(shè)基金、“撥改貸”和經(jīng)營(yíng)性基本建設(shè)基金回收的本息、土地批租收入、國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、地方人民政府按國(guó)家有關(guān)規(guī)定收取的各種規(guī)費(fèi)及其他預(yù)算外資金；
2. 國(guó)家授權(quán)的投資機(jī)構(gòu)及企業(yè)法人的所有者權(quán)益（包括資本金、資本公積金、盈余公積金和未分配利潤(rùn)、股票上市收益等）、企業(yè)折舊資金以及投資者按照國(guó)家規(guī)定從資金市場(chǎng)上籌措的資金；
3. 社會(huì)個(gè)人合法所有的資金；
4. 國(guó)家規(guī)定的其他可以用作投資項(xiàng)目資本金的資金。
國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金管理的通知（國(guó)發(fā)〔2019〕26號(hào)）補(bǔ)充重大投資項(xiàng)目資本金來源：
（1）對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展的行業(yè)，鼓勵(lì)項(xiàng)目法人和項(xiàng)目投資方通過發(fā)行權(quán)益型、股權(quán)類金融工具，多渠道規(guī)范籌措投資項(xiàng)目資本金。
（2）通過發(fā)行金融工具等方式籌措的各類資金，按照國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度應(yīng)當(dāng)分類為權(quán)益工具的，可以認(rèn)定為投資項(xiàng)目資本金，但不得超過資本金總額的50%。存在下列情形之一的，不得認(rèn)定為投資項(xiàng)目資本金：
①存在本息回購承諾、兜底保障等收益附加條件；二、地方政府專項(xiàng)債券資金作資本金的政策背景
《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“廳字33號(hào)文”）允許將專項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金。對(duì)于專項(xiàng)債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動(dòng)效應(yīng)的重大項(xiàng)目，主要是國(guó)家重點(diǎn)支持的鐵路、國(guó)家高速公路和支持推進(jìn)國(guó)家重大戰(zhàn)略的地方高速公路、供電、供氣項(xiàng)目，在評(píng)估項(xiàng)目收益償還專項(xiàng)債券本息后專項(xiàng)收入具備融資條件的，允許將部分專項(xiàng)債券作為一定比例的項(xiàng)目資本金，但不得超越項(xiàng)目收益實(shí)際水平過度融資。
2019年9月4日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定，擴(kuò)大專項(xiàng)債券使用范圍，重點(diǎn)用于鐵路、軌道交通、城市停車場(chǎng)等交通基礎(chǔ)設(shè)施，城鄉(xiāng)電網(wǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲(chǔ)氣設(shè)施等能源項(xiàng)目，農(nóng)林水利，城鎮(zhèn)污水垃圾處理等生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目，職業(yè)教育和托幼、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生服務(wù)，冷鏈物流設(shè)施，水電氣熱等市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。將專項(xiàng)債可用作項(xiàng)目資本金范圍明確為符合上述重點(diǎn)投向的重大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。以省為單位，專項(xiàng)債資金用于項(xiàng)目資本金的規(guī)模占該省份專項(xiàng)債規(guī)模的比例可為20%左右。
2020年4月3日，銀保監(jiān)會(huì)國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)答問實(shí)錄中提出對(duì)今年新增專項(xiàng)債券，適當(dāng)提高用于符合條件的重大項(xiàng)目資本金的比例，進(jìn)一步帶動(dòng)社會(huì)資本加大投入。
2020年6月18日，在第十二屆陸家嘴論壇上，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院金融研究中心副研究員龍小燕對(duì)《證券日?qǐng)?bào)》記者表示“今年地方專項(xiàng)債資金用于項(xiàng)目資本金的規(guī)模占各省專項(xiàng)債規(guī)模的比例已從20%提高至25%。”
2020年10月28日，財(cái)政部官網(wǎng)公布《對(duì)十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議第7295號(hào)建議的回復(fù)》（財(cái)預(yù)函〔2020〕124號(hào)），否決了專項(xiàng)債作PPP項(xiàng)目資本金的可能性。財(cái)政部預(yù)算司表示，對(duì)于將專項(xiàng)債券作為PPP項(xiàng)目資本金的問題，這種模式雖有利于帶動(dòng)大規(guī)模投資，但容易產(chǎn)生財(cái)政兜底預(yù)期、層層放大杠桿，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大；且操作層面存在較多挑戰(zhàn)。按照《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》規(guī)定，PPP項(xiàng)目不得出現(xiàn)以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金的行為。
PPP新機(jī)制后允許符合條件的專項(xiàng)債券項(xiàng)目做資本金用于PPP項(xiàng)目。根據(jù)國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部關(guān)于報(bào)送2024年第一批新增專項(xiàng)債券項(xiàng)目通知中指出：按照國(guó)務(wù)院決策部署，為妥善處理政府和社會(huì)資本合作（PPP）存量項(xiàng)目，對(duì)2023年2月PPP清理核查前已完成招標(biāo)采購程序、屬于有一定收益的項(xiàng)目，如果符合專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域且經(jīng)地方政府認(rèn)定符合PPP清理核查和整改有關(guān)要求，在確保項(xiàng)目全生命周期收支平衡的前提下，允許地方申報(bào)專項(xiàng)債券籌集建設(shè)資金。對(duì)2023年2月PPP清理核查前未完成招標(biāo)采購程序，以及后續(xù)新實(shí)施的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，如符合《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部<關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見>的通知》（國(guó)辦函〔2023〕115號(hào)）有關(guān)要求，可申報(bào)專項(xiàng)債券籌集建設(shè)資金。
三、地方政府專項(xiàng)債券資金作資本金的要求
（一）項(xiàng)目單位
市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型完成、存量隱性債務(wù)化解完畢的融資平臺(tái)公司可作為項(xiàng)目單位。
專項(xiàng)債券資金作資本金的首次提出在廳字33號(hào)文中，在廳字33號(hào)文的背景下，專項(xiàng)債券資金用作項(xiàng)目資本金的本質(zhì)是為了彌補(bǔ)重大項(xiàng)目的資本金不足，從而充分發(fā)揮專項(xiàng)債資金撬動(dòng)社會(huì)投資效應(yīng)。因項(xiàng)目資金來源中存在社會(huì)資本投入，所以項(xiàng)目單位需為融資平臺(tái)公司。
（二）投向領(lǐng)域
2024年12月22日，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項(xiàng)債券管理機(jī)制的意見》國(guó)辦發(fā)〔2024〕52號(hào)，將專項(xiàng)債券用作資本金領(lǐng)域擴(kuò)大至22個(gè)，新增領(lǐng)域集中在新能源、新基建、前瞻性、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、城市更新等領(lǐng)域，大幅度增加了專項(xiàng)債券做資本金的范圍。
表 1：專項(xiàng)債券用作資本金支持領(lǐng)域
（三）償債資金來源
收益兼有政府性基金收入和其他經(jīng)營(yíng)性專項(xiàng)收入。其中：政府性基金收入不可償還市場(chǎng)化融資。根據(jù)項(xiàng)目產(chǎn)生收益特征，將專項(xiàng)債用作資本金用途分為四類。
表 2：專項(xiàng)債用作資本金用途分析
四、專項(xiàng)債券作資本金應(yīng)用情況
（一）2021年—2024年（7月）各省專項(xiàng)債券作資本金情況分析
1.從地區(qū)分布看，大多數(shù)省級(jí)單位擴(kuò)大投資效果不明顯。
按省級(jí)單位分析，2021年—2024年（7月）專項(xiàng)債用作項(xiàng)目資本金占新增專項(xiàng)債券發(fā)行額的比例基本維持不變，約在7%左右，距地方專項(xiàng)債資金用于項(xiàng)目資本金的規(guī)模占各省專項(xiàng)債規(guī)模的比例的25%仍有較大差距。截至2024年7月，云南省合計(jì)使用專項(xiàng)債做資本金的比例為20.45%，全國(guó)最高，其次是廣西（13.84%）、貴州（12.85%）、廣東（12.74%）、陜西（12.73%）、江蘇（10.35%）。廣東合計(jì)使用專項(xiàng)債做資本金的金額為2674.63億元，全國(guó)最高，其次是山東（1656.89億元）、云南（1163.3億元）、江蘇（1083.93億元）。河南、西藏、北京、青海、寧夏使用專項(xiàng)債券做資本金的比例低于1%。
表 3：2021-2024年專項(xiàng)債券做資本金地區(qū)分析
2.從投向領(lǐng)域看，交通水利以外的多數(shù)領(lǐng)域擴(kuò)大投資效果不明顯
專項(xiàng)債用作資本金項(xiàng)目主要集中在鐵路、收費(fèi)公路、干線機(jī)場(chǎng)等交通基礎(chǔ)設(shè)施以及水利建設(shè)領(lǐng)域，其他領(lǐng)域項(xiàng)目數(shù)、金額及其占比都遠(yuǎn)低于交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域相關(guān)數(shù)值。從實(shí)施情況看，其余領(lǐng)域還存在較大政策運(yùn)用空間，可以實(shí)現(xiàn)更好的政策效果。
表 4：2021-2024年專項(xiàng)債券做資本金領(lǐng)域分析
（二）專項(xiàng)債用作資本金面臨的主要問題
1. 項(xiàng)目收入存在問題，地方政府缺乏使用動(dòng)力
現(xiàn)有支持專項(xiàng)債券用作資本金的22個(gè)領(lǐng)域，對(duì)于地方政府來說可以分為三類項(xiàng)目：第一類是符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動(dòng)效應(yīng)的重大項(xiàng)目，地方申請(qǐng)專項(xiàng)債用作資本金完成地方的出資責(zé)任，主要集中在鐵路、收費(fèi)公路、符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的重大集成電路產(chǎn)線及配套基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域；第二類是涉及地方事權(quán)的民生類和產(chǎn)業(yè)發(fā)展類項(xiàng)目，如停車場(chǎng)、城鎮(zhèn)污水垃圾收集處理、供排水、供熱、供氣、國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目；第三類是天然氣、煤炭、電網(wǎng)等涉及重要生產(chǎn)資源類項(xiàng)目。
從收入角度來看，第一類鐵路、收費(fèi)公路項(xiàng)目省級(jí)以下政府基本沒有收入分配權(quán)，申請(qǐng)專項(xiàng)債券純粹為了完成地方的出資責(zé)任。第二類屬于民生保障類項(xiàng)目，基本處于保本微利，甚至虧損的狀態(tài)，有一些收益比較好的市政項(xiàng)目也不乏社會(huì)投資方和銀行機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資和貸款支持，無需使用專項(xiàng)債券。第三類項(xiàng)目收益良好，但地方政府同樣沒有收入分配權(quán)。
綜合支持領(lǐng)域的收入角度來看，地方政府缺乏申請(qǐng)專項(xiàng)債用作資本金的動(dòng)力。
2. 支持領(lǐng)域存在政策間競(jìng)爭(zhēng)
目前專項(xiàng)債用作資本金支持的主要領(lǐng)域，也存在其他政策支持的情況，如特別國(guó)債、新PPP（特許經(jīng)營(yíng)）、REITs。特別是收益良好的項(xiàng)目，地方政府會(huì)優(yōu)先選擇專項(xiàng)債券以外的融資方式，進(jìn)而擠壓了專項(xiàng)債券的使用空間，也留下了一些符合領(lǐng)域但收益不太好的項(xiàng)目。
3. 對(duì)于專項(xiàng)債券與市場(chǎng)化融資項(xiàng)目資產(chǎn)難以切割
財(cái)預(yù)〔2017〕89號(hào)規(guī)定嚴(yán)禁將專項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)用于為融資平臺(tái)公司等企業(yè)融資提供任何形式的擔(dān)保。專項(xiàng)債券形成的資產(chǎn)在債券存續(xù)期內(nèi)不允許抵質(zhì)押，但銀行從防風(fēng)險(xiǎn)的角度需要資產(chǎn)作為擔(dān)保。這就會(huì)造成部分項(xiàng)目土地資產(chǎn)和實(shí)物資產(chǎn)無法進(jìn)行有效切割，政府和金融機(jī)構(gòu)在各自防風(fēng)險(xiǎn)的角度形成僵持局面。
4. 專項(xiàng)債券資金使用受到一定限制
在政府投資建設(shè)項(xiàng)目中，專項(xiàng)債券旨在形成更多實(shí)物工作量，對(duì)債券資金使用有嚴(yán)格的限制，項(xiàng)目資本金可以用于項(xiàng)目的建設(shè)投資、建設(shè)期利息以及項(xiàng)目的流動(dòng)資金等前期手續(xù)。目前專項(xiàng)債券資金使用零散分布在各個(gè)文件中，至今尚未有統(tǒng)一說明，對(duì)于專項(xiàng)債券做資本金后的用途沒有明確。項(xiàng)目單位在申請(qǐng)使用資金時(shí)更傾向于更為靈活的非債券資金。
五、地方政府專項(xiàng)債券資金作資本金的相關(guān)建議
（一）轉(zhuǎn)變使用方式，由債務(wù)撬動(dòng)向權(quán)益撬動(dòng)轉(zhuǎn)變
現(xiàn)階段政策會(huì)導(dǎo)致地方政府和金融機(jī)構(gòu)對(duì)于資產(chǎn)切割和后期收益償還問題形成博弈。可以參考中央預(yù)算內(nèi)投資資本金注入項(xiàng)目管理辦法以及專項(xiàng)債補(bǔ)充中小銀行資本金領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)，在擴(kuò)大專項(xiàng)債做資本金領(lǐng)域的同時(shí)，擴(kuò)大專項(xiàng)債做資本金的用途范圍，允許專項(xiàng)債作為資本金參與經(jīng)營(yíng)性固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，包括國(guó)企和民企等企業(yè)法人單位，以資本金的形式獲得注入項(xiàng)目的所有權(quán)益和對(duì)應(yīng)的收益權(quán)。以此發(fā)揮專項(xiàng)債的引導(dǎo)和撬動(dòng)作用，提高投資效益，激發(fā)全社會(huì)投資活力。但需要考慮后期的退出機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)債的良性循環(huán)，避免新增政府債務(wù)。
（二）擴(kuò)大專項(xiàng)債用做資本金用途范圍
2025年專項(xiàng)債券用作資本金領(lǐng)域擴(kuò)大至22個(gè)，較2024年增加了5個(gè)領(lǐng)域，除農(nóng)業(yè)、林業(yè)、教育、城鄉(xiāng)冷鏈等物流基礎(chǔ)設(shè)施外幾乎涉及了所有的投向領(lǐng)域，尤其是在新能源、新基建、新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等方面幾乎涉及所有的子項(xiàng)目。但是在不同類型銜接上還是存在一定的障礙，比如專項(xiàng)債券與PPP項(xiàng)目，目前PPP新機(jī)制支持民營(yíng)企業(yè)參與名單與專項(xiàng)債券做做資本金領(lǐng)域并不完全一致。
（三）鼓勵(lì)擴(kuò)大市場(chǎng)化融資參與范圍
專項(xiàng)債券用作資本金本意還是為了撬動(dòng)更多的社會(huì)投資參與。目前專項(xiàng)債券與市場(chǎng)融資結(jié)合，主要是與銀行等金融機(jī)構(gòu)的貸款類產(chǎn)品結(jié)合，對(duì)于保險(xiǎn)公司、基金公司、社會(huì)保險(xiǎn)基金，特別是社會(huì)投資者如何參與專項(xiàng)債券需要制定相關(guān)支持性政策。
（四）做好項(xiàng)目管理，嚴(yán)防新增隱性債務(wù)
2025年提高專項(xiàng)債券用作項(xiàng)目資本金的比例,以省份為單位,可用作項(xiàng)目資本金的專項(xiàng)債券規(guī)模上限由該省份用于項(xiàng)目建設(shè)專項(xiàng)債券規(guī)模的25%提高至30%。對(duì)于“專項(xiàng)債+市場(chǎng)化融資”的組合融資方式，如果項(xiàng)目實(shí)施過程中或后期運(yùn)營(yíng)出現(xiàn)不利變化，市場(chǎng)化融資部分將可能增加地方政府的支出責(zé)任，允許將專項(xiàng)債券作為重大公益性項(xiàng)目資本金，突破了過往關(guān)于“債務(wù)性資金不得用于項(xiàng)目資本金”的限制，但在執(zhí)行過程中還需作為一種特殊融資手段強(qiáng)化管理，規(guī)避新增隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
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