第227問
部門整體支出績效評價評什么？面臨的主要問題有哪些？
自2018年9月中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》提出實施部門和單位預(yù)算績效管理以來，部門整體支出績效評價已在中央及地方由點及面的有序推進。但在此文件之后，財政部及各省均未針對部門整體支出績效評價出臺規(guī)范性的文件，導(dǎo)致對該工作的具體開展方式、評價重點存在著不同理解。加之，部門整體支出績效評價相較于項目（政策）績效評價起步晚、涉及范圍更廣、操作難度更大，容易出現(xiàn)評價不全面、關(guān)注重點不足等問題。本文旨在探討部門整體支出績效評價的評價范圍、實務(wù)中面臨的主要問題及解決思路，以期為相關(guān)績效評價工作者提供啟示和參考。《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》 提出“將部門和單位預(yù)算收支全面納入績效管理，圍繞部門和單位職責(zé)、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以預(yù)算資金管理為主線，統(tǒng)籌考慮資產(chǎn)和業(yè)務(wù)活動，從運行成本、管理效率、履職效能、社會效應(yīng)、可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)對象滿意度等方面，衡量部門和單位整體及核心業(yè)務(wù)實施效果”。由此可知，部門整體支出績效評價應(yīng)涵蓋部門所有預(yù)算支出，既包括項目支出，也包括基本支出；評價范圍覆蓋了部門本級及所屬單位，包括部門所屬機關(guān)、直屬事業(yè)單位、派出機構(gòu)等相關(guān)單位。評價內(nèi)容應(yīng)包括部門職能-目標-項目-預(yù)算的匹配關(guān)系，部門制度健全及執(zhí)行情況，部門履職目標完成情況，資源配置情況等方面。與項目（政策）績效評價相比，部門整體支出績效評價內(nèi)容更廣，層次更高、更為綜合和復(fù)雜，在評價工作中需重點關(guān)注以下內(nèi)容。
（一）彌補績效目標設(shè)置缺陷，完善績效評價依據(jù)績效目標是開展績效評價的重要基礎(chǔ)和依據(jù)。在預(yù)算績效管理中，經(jīng)常出現(xiàn)績效目標不夠明確、不夠細化、不夠量化，績效目標與產(chǎn)出的數(shù)量指標、質(zhì)量指標缺乏對應(yīng)性，績效目標申報表在年末評價時現(xiàn)補等現(xiàn)象，導(dǎo)致績效評價依據(jù)不足，績效評價工作難達預(yù)期。如何彌補績效目標設(shè)置上的缺陷，順利完成績效評價工作，成為了績效評價工作者面臨的一大挑戰(zhàn)。在進行績效評價工作時，建議結(jié)合部門（單位）的實際情況，與各部門共同研究制定符合績效管理要求的績效目標，然后根據(jù)設(shè)定的績效目標開展評價工作?？冃繕藨?yīng)兼具重要性和綜合性，以綜合性指標反映整體工作情況，以具有代表性的重要指標反映具體項目情況?？筛鶕?jù)本級政府的總體目標和規(guī)劃，按照“政府目標與規(guī)劃—部門職能—部門戰(zhàn)略目標—年度目標—年度工作計劃及任務(wù)”的思路，全面梳理并高度提煉形成部門（單位）年度整體支出績效目標。應(yīng)避免直接將年度工作計劃或總結(jié)中的重點內(nèi)容作為績效目標。（二）權(quán)衡部門績效與項目績效的關(guān)系部門整體支出績效評價需把握好部門整體的宏觀性與項目的微觀性，評價過于詳細無法反映部門整體情況；過于簡略將導(dǎo)致評價不全面，影響結(jié)果客觀性。實務(wù)中，存在將部門整體支出績效評價等同于部門重點項目評價和年度工作報告的簡單匯總，或者以項目支出的評價來簡單等同或替代，又或者視為項目支出+基本支出的總和等現(xiàn)象。上述做法過分強調(diào)項目支出的管理和評價，不符合資金使用的目標和部門的宏觀職能；同時針對沒有項目的單位，可能意味著僅對基本支出或年度工作開展評價，這將導(dǎo)致部門整體績效的矮化，使部門整體支出績效的價值無法最大程度地體現(xiàn)。為確保評價工作既體現(xiàn)部門的宏觀性，又關(guān)注項目的微觀性，績效評價工作者可考慮以部門職能為導(dǎo)向，從部門職能、部門總體目標、部門年度工作任務(wù)、部門制度保障、部門資源配置等方面開展評價分析；并對部門所有項目進行分類，在確保部門之間同類項目實施標準一致性的前提下，核查部門之間項目重復(fù)安排情況、重點項目實施情況，同時從整體角度關(guān)注部門全部資金的總量安排合理性及資金結(jié)構(gòu)合理性。（三）權(quán)衡預(yù)算資金與部門行政管理評價預(yù)算資金使用效率是評價部門運行狀況和資源利用情況的重要指標，關(guān)注部門在執(zhí)行預(yù)算過程中是否高效、經(jīng)濟、合理地使用資金，以達到預(yù)期的目標和效果。部門行政管理效率則關(guān)注部門在日常管理工作中的執(zhí)行能力、決策效率、資源配置合理性等方面，評估部門的管理水平和運行效率。結(jié)合《預(yù)算績效評價共性指標體系框架》關(guān)于部門整體支出績效評價共性指標體系框架的描述，部門整體支出績效評價指標由投入、過程、產(chǎn)出、效果4個一級指標構(gòu)成，其中過程指標評價內(nèi)容占比較大，且主要圍繞預(yù)算管理設(shè)置具體指標。因此，績效評價工作者可考慮以預(yù)算資金管理為主線，結(jié)合部門（單位）的不同特征，綜合考慮預(yù)算資金與部門行政管理評價指標，全面、客觀地評價部門的整體運行情況。
目前，我國部門整體支出績效評價主要以自評價為主，重點評價的覆蓋范圍相對較小，同時現(xiàn)在的部門整體支出績效評價基本屬于事后評價，事前績效評估、事中績效監(jiān)控還比較欠缺；總體而言，部門整體支出績效評價離“全覆蓋、全過程” 還有一定距離。隨著全面預(yù)算績效管理的深入推進，未來部門整體支出績效評價將逐步完善和規(guī)范。
