專項(xiàng)債是地方政府帶動(dòng)擴(kuò)大有效投資、對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行壓力的重要手段，專項(xiàng)債券作為積極財(cái)政政策重要工具，在穩(wěn)增長、防風(fēng)險(xiǎn)和惠民生方面發(fā)揮了重要作用。截至2024年6月末，全國地方政府專項(xiàng)債務(wù)余額263516億元。近年來政府財(cái)力恢復(fù)緩慢，專項(xiàng)債券還本付息壓力逐漸增加。2023年地方政府債券支付利息12288億元，利息支出率為3.64%。2024年1-6月，地方政府債券支付利息6560億元，利息支出率大幅增加至4.29%。效益低是當(dāng)前專項(xiàng)債券管理中面臨的突出問題，主要表現(xiàn)為收入低于預(yù)期和投資帶動(dòng)效應(yīng)弱。
根據(jù)我司對(duì)某市專項(xiàng)債券專題研究，專項(xiàng)債券收入低于預(yù)期主要包括項(xiàng)目運(yùn)營情況低于測算值（占比22.74%）、設(shè)計(jì)出現(xiàn)變更（占比18.76%）、收入機(jī)制不健全（占比16.50%）等八種情況，主要原因有以下三點(diǎn)：專項(xiàng)債券各方責(zé)任不清，項(xiàng)目業(yè)主償債意識(shí)淡薄。項(xiàng)目業(yè)主對(duì)自身職責(zé)認(rèn)識(shí)不到位，仍認(rèn)為只負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)，項(xiàng)目竣工移交相關(guān)單位后不再關(guān)注后期運(yùn)營，承接單位無償債計(jì)劃。在后期進(jìn)行收入歸集方面導(dǎo)致各方責(zé)任不清，對(duì)其負(fù)責(zé)的實(shí)施內(nèi)容互相推諉，導(dǎo)致后續(xù)收入歸集工作存在難點(diǎn)。
項(xiàng)目管理制度不健全，重建設(shè)輕運(yùn)營、收入部分未實(shí)施等現(xiàn)象普遍。一是項(xiàng)目實(shí)施重建設(shè)輕運(yùn)營，運(yùn)營情況低于測算值是收入低于預(yù)期最主要原因，該類情況以文旅類項(xiàng)目為主，項(xiàng)目業(yè)主缺乏項(xiàng)目運(yùn)營長期計(jì)劃。二是項(xiàng)目建設(shè)未按實(shí)施方案進(jìn)行，收入部分少實(shí)施不實(shí)施現(xiàn)象較多。項(xiàng)目設(shè)計(jì)出現(xiàn)變更，導(dǎo)致部分收入無法實(shí)現(xiàn)是收入低于預(yù)期的第二大原因。三是缺少定期的資產(chǎn)匯報(bào)制度，尤其是項(xiàng)目完工、終止后資產(chǎn)盤查。
運(yùn)營方未設(shè)置專賬管理，項(xiàng)目收入缺少監(jiān)管，歸集科目設(shè)置錯(cuò)誤。一是項(xiàng)目業(yè)主、運(yùn)營方未設(shè)置專賬（戶）管理，無法準(zhǔn)確判斷具體項(xiàng)目的上繳情況。二是財(cái)政對(duì)項(xiàng)目真實(shí)運(yùn)營、收入狀況缺少監(jiān)管，上繳收入年度間變化大。三是項(xiàng)目單位上繳科目錯(cuò)誤，將專項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)的專項(xiàng)收入繳入一般公共預(yù)算科目。
根據(jù)我司與中國科技大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院采用Malmquist指數(shù)模型對(duì)2016-2021年專項(xiàng)債券使用效率分析，2016年以來專項(xiàng)債的使用效率在下降，主要是由于技術(shù)進(jìn)步維度效率的下降導(dǎo)致。專項(xiàng)債效益的提高需要對(duì)現(xiàn)有管理體制機(jī)制進(jìn)行改革，構(gòu)建全新的政府投融資管理體系，主要有以下三方面建議：
優(yōu)化完善專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域和用作項(xiàng)目資本金范圍，積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營，激發(fā)民間活力，減輕財(cái)政壓力，提升公共基礎(chǔ)服務(wù)的質(zhì)量和效益。根據(jù)《政府投資條例》的規(guī)定政府投資資金按項(xiàng)目安排，以直接投資方式為主；對(duì)確需支持的經(jīng)營性項(xiàng)目，主要采取資本金注入方式，也可以適當(dāng)采取投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式。專項(xiàng)債券項(xiàng)目同時(shí)具有公益性和經(jīng)營性，目前主要采用直接投資方式，投資帶動(dòng)效應(yīng)差，在資本金注入方面還存在較多障礙，比如《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》的通知國辦函〔2023〕115號(hào)中支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單共有9大領(lǐng)域29個(gè)細(xì)分項(xiàng)，而專項(xiàng)債支持領(lǐng)域有11大領(lǐng)域46細(xì)分項(xiàng)，民營企業(yè)參與政府基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目領(lǐng)域限制需要進(jìn)一步放開；在政府和民營企業(yè)合作具體途徑上還不夠完善，專項(xiàng)債支持做資本金的領(lǐng)域只有15個(gè)，115號(hào)文中一二類清單中有13個(gè)領(lǐng)域不屬于專項(xiàng)債券做資本金支持領(lǐng)域。（1）建立專項(xiàng)債券申報(bào)、發(fā)行、使用、償還的正向激勵(lì)機(jī)制。根據(jù)鐘寧樺《地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額如何合理分配》研究，目前省級(jí)層面在專項(xiàng)債券額度分配中客觀因素占比73%，彈性因素占比27%，其中客觀因素主要以財(cái)力為基礎(chǔ)的，彈性因素主要以支出進(jìn)度為基礎(chǔ)。目前地級(jí)市層面專項(xiàng)債券額度分配中客觀因素占比63%，彈性因素占比37%。以某省為例客觀部分需求因素占比70%，債務(wù)空間因素占比30%。無論是財(cái)政部還是省級(jí)管理部門在專項(xiàng)債券額度分配中核心因素是需求，防風(fēng)險(xiǎn)考慮的較少，參考的債務(wù)率、債務(wù)空間等分配因素主要為靜態(tài)指標(biāo)，未考慮專項(xiàng)債券的建管運(yùn)，造成大部分地區(qū)一味的追求項(xiàng)目儲(chǔ)備忽視后期管理。在當(dāng)前整體儲(chǔ)備充足的情況下，建議調(diào)整專項(xiàng)債券額度分配中需求占比過高的問題，增加財(cái)力部分，增加后期管理考核因素，建立項(xiàng)債券申報(bào)、發(fā)行、使用、償還的正向激勵(lì)機(jī)制。
（2）補(bǔ)充專項(xiàng)債券制度短板，出臺(tái)債券全生命周期管理的實(shí)施細(xì)則。專項(xiàng)債制度設(shè)計(jì)從上而下，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，比如監(jiān)管口徑不一，包括專項(xiàng)債券資金支出前期費(fèi)用、征拆資金等等至今仍無明確標(biāo)準(zhǔn)。目前市縣一級(jí)專項(xiàng)債券管理細(xì)則處于空白狀態(tài)，項(xiàng)目投建管運(yùn)操作缺乏約束。建議優(yōu)化專項(xiàng)債券管理體制機(jī)制，補(bǔ)足專項(xiàng)債券制度短板。出臺(tái)債券全生命周期管理的實(shí)施細(xì)則，壓實(shí)項(xiàng)目主管部門及項(xiàng)目單位的償債責(zé)任，明確專項(xiàng)債申報(bào)管理、發(fā)行管理、資金管理、運(yùn)營管理、資產(chǎn)管理、績效監(jiān)督等收入各階段要點(diǎn)。在項(xiàng)目申報(bào)發(fā)行階段規(guī)范收入和成本測算的合理性，減少高估收入或低估成本所帶來的償債缺口；在項(xiàng)目建設(shè)階段，嚴(yán)格按照實(shí)施方案內(nèi)容進(jìn)行建設(shè)，把好工程質(zhì)量關(guān)，避免因工程質(zhì)量等其他問題影響后續(xù)收入的實(shí)現(xiàn)。項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營期后，加強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)營期管理，項(xiàng)目建成后形成的資產(chǎn)納入國有資金進(jìn)行管理，開設(shè)償債資金賬戶，用于項(xiàng)目專項(xiàng)收入和運(yùn)營成本的接收、存儲(chǔ)和劃轉(zhuǎn)，用于償還債券本息的收入全部繳入財(cái)政。財(cái)政完成內(nèi)部歸集流程優(yōu)化，重點(diǎn)做好項(xiàng)目收入管理，將項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)的政府性基金收入和用于償還專項(xiàng)債券本息的專項(xiàng)收入全部繳入國庫，用于償還到期專項(xiàng)債券本金和利息，確保不發(fā)生債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。
統(tǒng)一建立專項(xiàng)債券的謀劃、申報(bào)、建設(shè)、運(yùn)營和管理部門，是以財(cái)政為主體，以發(fā)改為主體，還是財(cái)政、發(fā)改、國資等多頭主體，目前來看政府部門管理存在諸多難題無法解決，建議建立以國有資本運(yùn)營公司為主體的專項(xiàng)債券管理新模式。
在管理體制上省級(jí)、中央層面主要是多頭監(jiān)管，沒有統(tǒng)一的全流程管理單位，涉及部門、環(huán)節(jié)過多，前重后輕現(xiàn)象普遍。在市縣基層政府機(jī)關(guān)分類實(shí)施專項(xiàng)債項(xiàng)目，但機(jī)關(guān)單位不具備投建管運(yùn)能力，項(xiàng)目大多采用代建制后期鏈條過長涉及部門多，現(xiàn)有體制無法解決管理問題。建立專項(xiàng)債券申報(bào)、建設(shè)、運(yùn)營的統(tǒng)一管理機(jī)制，優(yōu)化項(xiàng)目管理流程，主抓核心環(huán)節(jié)。一是完善政府投融資機(jī)制，統(tǒng)一管理專項(xiàng)債券管理，統(tǒng)一處理項(xiàng)目謀劃、資金籌集、項(xiàng)目運(yùn)營、資產(chǎn)管理，同時(shí)盤活存量資產(chǎn)，提高現(xiàn)有資產(chǎn)效益。二是完善項(xiàng)目建設(shè)方案，將項(xiàng)目運(yùn)營方案前置，從“建完再說”到“算完再做”，把運(yùn)營方案考核作為項(xiàng)目實(shí)施的重要依據(jù)。三是做好專項(xiàng)債券項(xiàng)目資產(chǎn)管理工作。對(duì)于完工、停工、終止項(xiàng)目進(jìn)行資產(chǎn)盤查， 建立專項(xiàng)債券項(xiàng)目資產(chǎn)定期查驗(yàn)和評(píng)估制度，加強(qiáng)資產(chǎn)日常統(tǒng)計(jì)和動(dòng)態(tài)監(jiān)控，嚴(yán)禁將專項(xiàng)債券形成的對(duì)應(yīng)資產(chǎn)用于為融資平臺(tái)公司等企業(yè)融資提供任何形式的擔(dān)保、質(zhì)押和還貸承諾等。二十屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要建立政府投資支持基礎(chǔ)性、公益性、長遠(yuǎn)性重大項(xiàng)目建設(shè)長效機(jī)制，健全政府投資有效帶動(dòng)社會(huì)投資體制機(jī)制，深化投資審批制度改革，完善激發(fā)社會(huì)資本投資活力和促進(jìn)投資落地機(jī)制，形成市場主導(dǎo)的有效投資內(nèi)生增長機(jī)制。專項(xiàng)債券制度完善需要堅(jiān)持系統(tǒng)性思維，做好頂層設(shè)計(jì)，同時(shí)因地制宜結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況循環(huán)漸進(jìn)，不斷提升專項(xiàng)債券效益。
