第181問
2014年8月，《中華人民共和國預(yù)算法（2014年修正）》正式發(fā)布，賦予了地方政府依法舉債的權(quán)利。地方政府舉債限制由此打開，但同時也明確了地方政府債券是地方政府舉債融資的唯一合法渠道。同年9月，《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）首次提出地方政府可以發(fā)行專項債券——專項債券正式登上歷史舞臺。圖1 專項債券投向領(lǐng)域的政策歷程
2015至2017年專項債券處于起步階段。財政部發(fā)布的《2015年地方政府專項債券預(yù)算管理辦法》（財預(yù)〔2015〕32號）和《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》（財庫〔2015〕83號）（現(xiàn)均已廢止），對專項債券的定義、償債來源、預(yù)算管理、承銷發(fā)行等作出了正式規(guī)定，但均未對專項債券投向領(lǐng)域進行明確規(guī)定。在這一階段，專項債券的類型主要分為置換專項債券和新增專項債券，其中又以置換專項債券為主。新增專項債券則基本都是土地儲備專項債券。2017年之后置換專項債券逐步減少，專項債券迎來快速發(fā)展階段。財政部于2017年印發(fā)《關(guān)于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預(yù)〔2017〕89號），優(yōu)先選擇土地儲備和收費公路2個領(lǐng)域在全國范圍開展試點工作。2018年又推出棚戶區(qū)改造專項債券，進一步擴大了專項債券投向領(lǐng)域。2019年9月召開的國務(wù)院常務(wù)會議第一次公布地方政府專項債券負面清單，“專項債資金不得用于土地儲備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、置換債務(wù)以及可完全商業(yè)化運作的產(chǎn)業(yè)項目”。同時也構(gòu)建了專項債券投向領(lǐng)域的基礎(chǔ)分類框架：“重點用于鐵路、軌道交通、城市停車場等交通基礎(chǔ)設(shè)施，城鄉(xiāng)電網(wǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲氣設(shè)施等能源項目，農(nóng)林水利，城鎮(zhèn)污水垃圾處理等生態(tài)環(huán)保項目，職業(yè)教育和托幼、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生服務(wù)，冷鏈物流設(shè)施，水電氣熱等市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施”。2021年財政部辦公廳、國家發(fā)展和改革委員會辦公廳《關(guān)于申報2022年新增專項債券項目資金需求的通知》（財辦預(yù)〔2021〕209號）明確了2022年新增專項債券資金的主要支持范圍：重點用于交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會事業(yè)、城鄉(xiāng)冷鏈物流設(shè)施（含糧食倉儲物流設(shè)施）、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、國家重大戰(zhàn)略項目、保障性安居工程等領(lǐng)域。2022年5月《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)扎實穩(wěn)住經(jīng)濟一攬子政策措施的通知》（國發(fā)〔2022〕12號）強調(diào)：“在前期確定的交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、保障性安居工程等9大領(lǐng)域基礎(chǔ)上，適當擴大專項債券支持領(lǐng)域，優(yōu)先考慮將新型基礎(chǔ)設(shè)施、新能源項目等納入支持范圍”。同年，國家發(fā)改委《關(guān)于組織申報2023年地方政府專項債券項目的通知》對新增的2個支持領(lǐng)域做出具體安排：“新能源”并入原有能源領(lǐng)域，實際增加“新型基礎(chǔ)設(shè)施”領(lǐng)域，其他領(lǐng)域分項也進行了調(diào)整和完善（圖2）。至此，專項債券投向領(lǐng)域正式擴大到現(xiàn)有的“十大領(lǐng)域”。圖2專項債券投向領(lǐng)域變化（2022年-2023年）
從以上專項債券投向領(lǐng)域的歷史變化可以發(fā)現(xiàn)，專項債券政策并非一成不變，它會隨著國內(nèi)社會經(jīng)濟階段性發(fā)展要求和特性做出動態(tài)調(diào)整，引導(dǎo)資金持續(xù)向未來一段時間內(nèi)發(fā)展的著力方向和重點領(lǐng)域流動，切實發(fā)揮專項債券“促投資、穩(wěn)經(jīng)濟”的作用。在目前專項債券投向的“十大領(lǐng)域”形成后，2022年全年專項債券規(guī)模40314.14億元，其中市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域資金占比最高，達到34.82%，其次為保障性安居工程和社會事業(yè)領(lǐng)域，分別占比17.74%和16.54%。圖3專項債券投向領(lǐng)域資金占比
數(shù)據(jù)來源：專項債券信息網(wǎng)
在數(shù)量方面，2022年全年專項債券項目29685個，其中市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域數(shù)量占比最高，達到30.20%，其次為社會事業(yè)和保障性安居工程領(lǐng)域，分別占比30.14%和13.84%。
圖4專項債券投向領(lǐng)域項目數(shù)量占比
數(shù)據(jù)來源：專項債券信息網(wǎng)
根據(jù)上述數(shù)據(jù)統(tǒng)計可以發(fā)現(xiàn)，市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域項目多、金額大，是目前專項債券投向領(lǐng)域的重點方向，也體現(xiàn)出了我國現(xiàn)階段產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的需要。而在社會事業(yè)領(lǐng)域則展現(xiàn)出小而多的特點，項目大多直接關(guān)系到民生問題，是地方政府長期關(guān)注和提升民眾幸福感的重要領(lǐng)域。此外，在新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和新能源等新增領(lǐng)域，目前在項目數(shù)量和資金占比方面均較少，但5G和新能源的發(fā)展浪潮已然襲來，未來的專項債券投向領(lǐng)域當中，新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和新能源領(lǐng)域仍然具有較大潛力。
2023年3月6日，在國新辦就“著力推動高質(zhì)量發(fā)展，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家開好局起好步”有關(guān)情況舉行的發(fā)布會上，國家發(fā)改委副主任楊蔭凱表示，將會同有關(guān)方面積極研究進一步擴大專項債券投向領(lǐng)域。3月26日，財政部部長劉昆在中國發(fā)展高層論壇2023年年會上闡釋中國財政政策時提到“適當擴大地方政府專項債券的投向領(lǐng)域和用作資本金的范圍”。具體來看，城市發(fā)展方面，我國城市化率目前已經(jīng)達到60%以上，城市建設(shè)逐漸告別“攤大餅”模式，由增量發(fā)展轉(zhuǎn)向存量發(fā)展，未來以城市更新、存量資產(chǎn)盤活等為主的存量發(fā)展模式將引領(lǐng)我國城市發(fā)展的新潮流，專項債券在這樣的背景之下，也必定順應(yīng)發(fā)展趨勢，在相關(guān)領(lǐng)域加大支持力度；綠色發(fā)展方面，在十四五規(guī)劃“推動發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型”的要求下，專項債券將持續(xù)在綠色低碳和新能源領(lǐng)域探索新品類，推動環(huán)境保護從末端治理向布局和結(jié)構(gòu)優(yōu)化延伸。面對近年來經(jīng)濟下行的巨大壓力，作為政府重要金融工具的專項債券，其投向領(lǐng)域?qū)⒃谖磥沓掷m(xù)擴大，而此舉將可以通過政府投資和政策激勵在更多建設(shè)領(lǐng)域有效帶動全社會投資，進一步增強投資對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵作用。
綜上所述，專項債券在不到十年的發(fā)展歷程當中不僅僅是從無到有，其投向領(lǐng)域更是隨著國家社會經(jīng)濟的發(fā)展由少到多，過程中不斷指導(dǎo)地方精準聚焦短板領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)、持續(xù)優(yōu)化使用范圍、擴大有效投資，為拉動消費擴大內(nèi)需、促就業(yè)穩(wěn)增長提供了有力支撐。
