政策性金融工具在中國的發(fā)展是隨著經(jīng)濟形勢的變化和國家戰(zhàn)略的需要不斷調(diào)整和完善的，從早期的以信貸支持為主，到后來的專項建設基金、政策性開發(fā)性金融工具，再到2025年4月25日召開的中共中央政治局會議提出的新型政策性金融工具，其形式越來越豐富，功能也越來越多元化，在推動中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。本文主要研究政策性金融工具與專項債券資金結(jié)合，通過“財政+金融”協(xié)同發(fā)力，助力項目建設的效率與可持續(xù)性。
一、政策性金融工具助力專項債券項目方式
（1）補充項目資本金
根據(jù)規(guī)定，以省份為單位，可用作項目資本金的專項債券規(guī)模上限由該省份用于項目建設專項債券規(guī)模的25%提高至30%。政策性金融工具可以以股權(quán)投資形式注入資本金，填補缺口，同時中央財政可以按支持資金額給予一定的貼息支持。例如，2022年政策性開發(fā)性金融工具為基建項目提供不超過50%的資本金，中央財政對支持資金給予2個百分點的貼息，期限2年，緩解地方財政壓力，使項目滿足專項債發(fā)行條件。本次新型政策性金融工具支持比例可能也是資本金的50%，對于重點領(lǐng)域支持比例會更高。
（2）為資本金搭橋
考慮到部分項目短期內(nèi)可能無法通過專項債發(fā)行獲得資本金，政策允許政策性金融工具先以專項基金做資本金投入，待專項債發(fā)行成功資金到位后，再將專項基金置換退出，解決資本金“到位遲一點” 的問題，避免因資本金到位不及時影響項目進度。本次設立的新型政策性金融工具能否為資本金搭橋還需國家發(fā)展改革委員會出具最新具體實施方案。
二、政策性金融工具助力專項債券項目優(yōu)勢
（1）發(fā)揮增信與撬動作用
政策性金融工具是由人民銀行支持國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、進出口銀行分別設立的金融工具，對項目前期工作準備、工程管理和社會經(jīng)濟效益申報要求較高，審核較為嚴格，如政策性金融工具作為項目資本金，能夠為項目增信，提高銀行等金融機構(gòu)對項目的信心，降低其對利率的要求，從而吸引銀行等金融機構(gòu)提供更多的配套融資。同時，還能發(fā)揮市場化運作優(yōu)勢，提高投資效率，帶動更多資金投入到項目建設中，促進項目順利實施。
（2）低成本資金協(xié)同
專項債券利率通常為2.5%-3.5%（地方政府信用背書），政策性金融工具（如再貸款、貼息貸款）利率更低（如科技創(chuàng)新再貸款利率1.75%），低于商業(yè)銀行中長期項目貸款利率，兩者結(jié)合可拉低項目整體融資成本。同時中央財政給予2年期限財政貼息，能有效降低項目建設資金成本，減輕專項債券項目的利息負擔，使項目在財務上更具可行性。
（3）優(yōu)化資源配置
政策性金融工具引導金融資源配置到特定的基礎設施項目，與專項債券的投向領(lǐng)域基本一致，包括交通水利能源等網(wǎng)絡型基礎設施、信息科技物流等產(chǎn)業(yè)升級基礎設施等。通過精準、定向地支持這些項目，實現(xiàn)金融資源的優(yōu)化配置，提高資金使用效率，更好地發(fā)揮專項債券項目在穩(wěn)定經(jīng)濟、促進發(fā)展等方面的作用。
三、政策性金融工具助力專項債券項目申報注意事項
（1）項目規(guī)劃要求
2025年4月25 日召開的中共中央政治局會議提出 “創(chuàng)設新的結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具，設立新型政策性金融工具，支持科技創(chuàng)新、擴大消費、穩(wěn)定外貿(mào)等”。從此次會議可以明顯得出，今年的新型政策性金融工具投向且可以和專項債券領(lǐng)域相結(jié)合的主要為科技創(chuàng)新（根據(jù)近兩年國家提出的各個科技創(chuàng)新領(lǐng)域熱點主要聚焦：低空經(jīng)濟、人工智能、新一代通信技術(shù)、生物醫(yī)藥、數(shù)字經(jīng)濟等）、重大項目（農(nóng)林水利、交通與物流、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)等）、促進消費（文旅、體育、保障性安居工程等）。具體領(lǐng)域請參考《地方政府新一輪機會——新型政策性金融工具》。
為提高項目申報成功率，建議地方政府在項目篩選需嚴格按照國家確定的行業(yè)領(lǐng)域高度契合的項目進行申報，項目范圍理解宜窄化不宜擴大，同時項目應符合規(guī)劃要求，屬于“十四五”規(guī)劃102項重大工程、國務院以及國務院有關(guān)部門批復的重點專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，地方重點規(guī)劃，以及有關(guān)實施方案等范圍。
同時，要根據(jù)各銀行的投向業(yè)務定位有所傾向側(cè)重，國開行定位“兩基一支”（基礎設施、基礎產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)）、國家和省級上位規(guī)劃和重大項目清單，農(nóng)發(fā)行主責主業(yè)為三農(nóng)（農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民）、重點體現(xiàn)支農(nóng)扶農(nóng)涉農(nóng)為佳。
（2）項目前期工作要求
新開工項目應前期工作充分、條件成熟，必須已審批可行性研究報告；其他土地預審（土地證）、建設用地（用海）規(guī)劃許可、建設工程規(guī)劃許可、環(huán)評批復、施工許可等手續(xù)已經(jīng)完成或者正在辦理中，今年報送的新開工項目最遲須于2025年12月底前開工。
（3）項目性質(zhì)要求
項目性質(zhì)既要符合申請政策性金融資金，也要符合申請專項債券資金，因此項目應為可以產(chǎn)生一定收益的公益性項目，既要有較強的社會效益，也要有一定的經(jīng)濟可行性，確保項目今后能有償還能力，不能形成政府隱性債務。項目應為單體項目，優(yōu)先考慮整裝的大項目。部分領(lǐng)域有明確的規(guī)模要求應按照要求上報。
（4）申報主體的要求
申請專項債券項目的申報主體為政府機關(guān)、事業(yè)單位，以及承擔政府投資項目的國有企業(yè)；申請政策性金融機構(gòu)的申報主體為政府機關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)、符合條件的高新技術(shù)企業(yè)、科技型中小企業(yè)、其他特定行業(yè)企業(yè)。因此政策性金融工具與專項債券相結(jié)合的項目的申報主體必須為本級純國有公司。項目管理方式為審批制。
（5）項目建設內(nèi)容負面清單
政策性開發(fā)性金融工具的投向領(lǐng)域包括由地方政府專項債券投資的項目，因此專項債投資負面清單同樣適用于政策性開發(fā)性金融工具，具體包括：不得違規(guī)建設樓堂館所、不得建設形象工程和政績工程、不得用于房地產(chǎn)項目等。
四、“專項債券+政策性金融工具”案例
案例一：成渝糧食應急保供物流基地內(nèi)江國庫項目
項目情況：四川內(nèi)江國家糧食儲備庫有限公司建設成渝糧食應急保供物流基地內(nèi)江國庫項目，是響應全省進一步優(yōu)化糧食調(diào)儲基地布局、切實增強川南及渝西區(qū)域糧食保障能力、加快實現(xiàn)糧食“產(chǎn)、購、銷、儲、加”全供應鏈高質(zhì)量發(fā)展的省級重點項目。在得知該項目資金需求后，農(nóng)發(fā)行內(nèi)江市分行信貸人員精準對接項目融資需求，結(jié)合前期項目專項債情況，及時開通綠色辦貸通道，投放2200萬元信貸資金，給予利率優(yōu)惠、期限匹配等政策支持，通過債貸結(jié)合的方式，發(fā)揮專項債“四兩撥千斤”的引導作用，優(yōu)化貸款投放效率，為內(nèi)江物流樞紐中心建設提速增質(zhì)給予政策性金融“及時雨”。
建設內(nèi)容：總用地150畝。新建儲備、物流倉容12.6萬噸，其中低溫平房合6 萬噸、淺圓倉 4.2萬噸、中轉(zhuǎn)倉1萬噸、成品庫 0.7萬噸、儲油罐0.7萬噸，及配套物流周轉(zhuǎn)倉、大米車間、加壓泵房等附屬設施。
資金籌措：專項債券資金20000.00萬元、市場化融資11640.00萬元（含2200萬元政策性金融工具資金）、財政資金3000.00萬元、單位自有資金8163.00萬元。
助力效果：發(fā)揮了專項債的引導作用，優(yōu)化了貸款投放效率，為內(nèi)江物流樞紐中心建設提速增質(zhì)，對保障糧食質(zhì)量安全、帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展以及推動內(nèi)江融入成渝雙城經(jīng)濟圈具有重要意義。
案例二：黑龍江省雙鴨山市“引松入雙”工程
項目情況：黑龍江省雙鴨山市“引松入雙”工程是省百大項目，總投資21億元，面臨專項債券額度受限的瓶頸。
金融支持：農(nóng)發(fā)行雙鴨山市分行在全省率先以“環(huán)評承諾”代替環(huán)評手續(xù)，為該工程授信6.02億元，實現(xiàn)了“專項債券 + 市場化融資” 方式支持重大項目建設的創(chuàng)新。
助力效果：有力地加快了重大水利項目建設，使綠色金融成為參與龍江振興發(fā)展的“金紐帶”，破解了專項債券額度受限的問題，推動項目盡快開工建設。
總結(jié)：
政策性金融工具與專項債券資金結(jié)合，通過“財政+金融”協(xié)同發(fā)力，顯著提升了項目建設的效率，從項目謀劃、資金籌集到項目實施，全流程加速推進。同時，這種結(jié)合模式也增強了項目建設的可持續(xù)性，一方面，二者不同的還款與風險承擔機制，降低了項目整體風險；另一方面，二者在不同地區(qū)、不同領(lǐng)域的合理配置，保障了項目建設在長期內(nèi)的均衡推進。為提高項目的成熟度，各行業(yè)主管部門要聚焦領(lǐng)域，圍繞數(shù)字經(jīng)濟、人工智能、交通、水利、教育、市政基礎設施等領(lǐng)域，統(tǒng)籌項目謀劃工作，發(fā)揮好行業(yè)領(lǐng)域總作用，避免項目“小散細碎”。財政部門要及時對全市專項債券項目資本金需求情況進行調(diào)查摸底，梳理需求清單。各區(qū)縣（市）要緊盯國家戰(zhàn)略方向，充分發(fā)揮地域和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢特點，做好政策的宣傳工作。
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