目前，非試點地區(qū)土儲專項債只有少數(shù)幾個省啟動，大部分地區(qū)的情況是：區(qū)縣看省廳，省廳等中央。北京泓創(chuàng)智勝咨詢有限公司已參與廣東、四川、江西、安徽等多個地區(qū)土儲專項債工作，泓創(chuàng)客戶可聯(lián)系項目經(jīng)理咨詢相關(guān)信息，預(yù)計3月下旬非試點地區(qū)將會正式啟動相關(guān)工作，根據(jù)試點地區(qū)發(fā)行安排土儲專項債本年度計劃發(fā)行1-2批次，建議非試點地區(qū)先行先試搶抓機遇做好項目前期工作。2025年3月6日，自然資源部與財政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好運用地方政府專項債券支持土地儲備有關(guān)工作的通知》（自然資發(fā)〔2025〕45號），相較于2017年財預(yù)〔2017〕62號在強化風(fēng)險管控的基礎(chǔ)上，進一步優(yōu)化了債券發(fā)行機制與資金管理要求，為地方土地儲備工作提供了更清晰的政策指引。本文將從新規(guī)要點、新舊政策差異及地方實施策略三個方面展開分析。
1.優(yōu)先使用處置存量閑置土地含（企業(yè)無力開發(fā)的房地產(chǎn)用地等），且2024年11月7日后供應(yīng)的土地不列入存量閑置土地范圍，避免新增土地積壓。從各地實際情況來看，閑置土地清單對閑置土地的認(rèn)定并非《閑置土地處理辦法》中的狹義范圍，更多的是因政府、不可抗力、企業(yè)無力開發(fā)造成的閑置土地，是一個更為廣義的范圍。
2.僅納入名錄管理的土地儲備機構(gòu)可申請專項債券資金，實行“?？顚Ｓ谩⒎忾]管理”，嚴(yán)防資金挪用。從已發(fā)行土儲項目來看，242號文對于收購存量閑置土地有明確的要求，必須是納入名錄管理的土地儲備機構(gòu)，而對于新增土儲并沒有明確要求。北京市發(fā)行的新增土儲項目中含有大量企業(yè)作為實施機構(gòu)申報的案例，此種做法也符合財綜〔2016〕4號文的要求。
1.項目需滿足“成熟度高、風(fēng)險低、收益顯著”條件，并納入全民所有土地資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，實行全流程透明化監(jiān)管。“成熟度高、風(fēng)險低、收益顯著”是土儲項目最基礎(chǔ)要求，各地在選擇項目時主要看中社會效益（重大項目實施、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、風(fēng)險化解）和經(jīng)濟效益（產(chǎn)業(yè)帶動效應(yīng)）。
2.區(qū)分“自審自發(fā)”試點與非試點地區(qū)：試點地區(qū)享有“自審自發(fā)”權(quán)限，省級政府直接審核發(fā)債，非試點地區(qū)仍需由財政部與自然資源部聯(lián)合審核。目前自審自發(fā)省份已經(jīng)有三個地區(qū)啟動了土儲專項債，兩個地區(qū)已發(fā)行，四川3月底發(fā)行，三個省份各有特色。北京能夠全國首發(fā)靠的是最完備的土地管理制度，廣東存量土儲首發(fā)靠的是敢闖敢為敢試的務(wù)實精神。
1.允許專項債券資金同一項目內(nèi)不同地塊間調(diào)劑使用，但以項目為單位確保整體收益與融資自平衡。52號文的出臺對專項債券的平衡方式發(fā)生了重大變化，從以前的項目平衡到區(qū)域平衡，兼顧了一些收益不足項目的建設(shè)需求。對于土儲項目而言，特別是一些收儲中公共服務(wù)設(shè)施用地占比較大的地塊，完全可以采用區(qū)域平衡的方式實施。目前項目實施的難點及審核的要點集中在兩個價格的決定，一個是收儲價格，一個是出讓價格。
2.債券期限需結(jié)合土地市場供需合理設(shè)定，鼓勵靈活設(shè)計還款方式。根據(jù)財預(yù)〔2017〕62號的要求，土地儲備專項債券期限應(yīng)當(dāng)與土地儲備項目期限相適應(yīng)，原則上不超過5年，具體由市縣級財政部門會同本級國土資源部門、土地儲備機構(gòu)根據(jù)項目周期、債務(wù)管理要求等因素提出建議，報省級財政部門確定。從已發(fā)行項目來看，大部分項目以5年期為主，也有發(fā)5+2、7、10年期債券。
（四）壓實責(zé)任與動態(tài)監(jiān)管
1.地方政府需對項目真實性、合法、合規(guī)性負責(zé)，嚴(yán)禁債券資金空轉(zhuǎn)或虛增財政收入。土儲專項債除了要錄入穿透式監(jiān)測系統(tǒng)外還需錄入自然資源部的全民所有土地資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)接受雙方監(jiān)管，對于抵質(zhì)押地塊、訴訟地塊以及房地產(chǎn)企業(yè)地塊要求建立資金監(jiān)管，確保債券資金優(yōu)先用于償還債務(wù)。
2.省級部門每年三季度上報債券使用情況，中央部委隨機抽查重點項目。從已發(fā)行項目來看，新增土儲項目主要用于重大工程、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等已有明確規(guī)劃、用途的地塊；存量土儲主要化解地產(chǎn)風(fēng)險、提高二級市場流動性，要求資金拼盤完整，項目收益足夠。
2025年政策與2017年政策對比，主要變化如下：三、地方應(yīng)當(dāng)如何用好土儲專項債？
目前大部分省份尚未出臺相關(guān)細則，對于土儲工作建議參考外省經(jīng)驗先行先試，爭優(yōu)創(chuàng)先，做好項目前期工作。建議從下面五個方面開展工作：土儲項目涉及環(huán)節(jié)多，溝通協(xié)調(diào)難度大，項目周期長，建議成立自規(guī)+財政+中介機構(gòu)的工作體制。明確工作流程，減少重復(fù)工作，提高工作效率，特別是收儲中的三個價格的控制：成本價、評估價和出讓價。考慮政策支持力度，建議存量閑置土地和新增收儲土地分項目申報，優(yōu)先考慮存量閑置土地回購收儲。盤點區(qū)域存量閑置土地狀況，確定擬回購地塊及相關(guān)要素，做好項目分類，從經(jīng)濟效益、社會效益、房地產(chǎn)風(fēng)險化解、項目成熟度等多角度確定項目實施的優(yōu)先級。
加強上級部門溝通，獲取更多的政策、額度支持，爭取納入試點加速項目落地。
2025年土儲專項債券新規(guī)通過“松緊結(jié)合”的政策設(shè)計，既嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險，又賦予地方更大操作空間。試點權(quán)限下放、資金靈活調(diào)劑等舉措，有助于激發(fā)地方積極性，推動土地資源高效配置。
目前，非試點地區(qū)土儲專項債只有少數(shù)幾個省啟動，大部分地區(qū)的情況是：區(qū)縣看省廳，省廳等中央。中央部門主要看自審自發(fā)地區(qū)，兩會后非試點地區(qū)會逐步啟動，有準(zhǔn)備的地區(qū)先獲得額度。104、242、45號文等自然資源部文件已經(jīng)確定了新土儲的大體框架，實施細則也在制定中，等政策全部出來也不會完全符合地方實際，等靠要最后還是一場空，建議地方先行先試做好前期工作。
