隨著房地產(chǎn)市場的調(diào)整與下行，多地政府和房地產(chǎn)企業(yè)遭遇困境，特別是在房地產(chǎn)存量土地的利用、轉(zhuǎn)讓與收回等方面，面臨著流動性資金不足的問題。為了減少市場上存量土地規(guī)模、改善土地供求關(guān)系、增強(qiáng)地方政府和企業(yè)資金流動性、促進(jìn)房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)，2024年下半年以來，自然資源部聯(lián)合國家發(fā)展改革委等部門出臺了18條政策措施，并重啟了土地儲備專項債券。本次重啟的土地儲備專項債券不同于2019年之前的土儲（一級開發(fā)儲備），重點聚焦于房地產(chǎn)市場存在的各種問題。專項債券收回收購閑置土地由自然資源部門統(tǒng)籌，介于專項債券收回收購閑置土地整體額度有限，提前謀劃項目是爭取資金的關(guān)鍵。目前，2025年第一批地方政府專項債券項目申報工作已經(jīng)啟動，財政部及自然資源部并未下達(dá)專項債券收購閑置土地操作流程，北京泓創(chuàng)智勝咨詢有限公司結(jié)合各地實操經(jīng)驗，總結(jié)了專項債券收回收購閑置土地操作流程以供參考。
土地儲備專項債券項目須由納入名錄管理的土地儲備機(jī)構(gòu)作為項目業(yè)主。
專項債券收回收購的地塊，必須在全民所有土地資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)中有儲備地塊標(biāo)識碼。
第一梯隊：企業(yè)無力或無意愿繼續(xù)開發(fā)、已供應(yīng)未動工的住宅用地和商服用地。
第二梯隊：進(jìn)入司法或破產(chǎn)拍賣、變賣程序的土地（流拍兩次以后）。
第三梯隊：因低效用地再開發(fā)或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等需要收回的土地。
第四梯隊：已動工地塊中規(guī)劃可分割暫未建設(shè)的部分。
第五梯隊：其他用途的土地。
注：低效用地再開發(fā)：《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見》規(guī)定的城鎮(zhèn)低效用地，是指經(jīng)第二次全國土地調(diào)查已確定為建設(shè)用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，權(quán)屬清晰、不存在爭議。國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地；不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的用地；“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)用地；布局散亂、設(shè)施落后，規(guī)劃確定改造的老城區(qū)、城中村、棚戶區(qū)、老工業(yè)區(qū)等，可列入改造開發(fā)范圍?，F(xiàn)狀為閑置土地、不符合土地利用總體規(guī)劃的歷史遺留建設(shè)用地等，不得列入改造開發(fā)范圍。
申報專項債券資金擬收回收購的土地必須納入二零二五年度土地儲備計劃和監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)的存量閑置土地清單，符合這兩個條件的才能申報使用專項債券。
對司法拍賣變賣的土地。鼓勵地方政府參與競買，但至少要兩次流拍之后，爭取在一個適當(dāng)?shù)倪m合的價格水平再出售（在變賣價格不高于基礎(chǔ)價格的前提下，可按變賣價格確定收地價格）。
對于收回收購可分割暫未建設(shè)的部分，對于企業(yè)仍然要使用的地塊出具新的規(guī)劃條件，重新核算地價，并補(bǔ)繳相應(yīng)的價款（注意收支兩條線，不能相抵）。
對于收回收購?fù)恋氐南群箜樞颍鞯乜山Y(jié)合實際情況進(jìn)行調(diào)整，一般第一梯隊不會變動，部分地區(qū)在存在大量工業(yè)用地閑置的情況下，會將其他用途的土地納入第二梯隊。
結(jié)合《土地儲備資金財務(wù)管理辦法》和《土地儲備項目預(yù)算管理辦法（試行）》以及各地情況，土地收儲資金一般來源于以下四個渠道。
（1）財政部門從已供應(yīng)儲備土地產(chǎn)生的土地出讓收入中安排給土地儲備機(jī)構(gòu)的征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、土地開發(fā)費(fèi)用等儲備土地過程中發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用；
（2）財政部門從國有土地收益基金中安排用于土地儲備的資金；
（3）發(fā)行地方政府專項債券籌集的土地儲備資金；
（4）經(jīng)財政部門批準(zhǔn)可用于土地儲備的其他財政資金。
（1）市場評估價格（土地儲備機(jī)構(gòu)委托經(jīng)備案的土地估價機(jī)構(gòu)，對擬收回收購地塊開展土地市場價格評估）；
（2）企業(yè)土地成本：常規(guī)情況下，企業(yè)土地成本包括已繳納的土地價款、相關(guān)稅費(fèi)（契稅、印花稅、耕地占用稅、復(fù)墾費(fèi)用等）、融資成本等，各地可結(jié)合地方財力情況以及企業(yè)訴求，確定企業(yè)土地成本涵蓋范圍。
二者取其低作為基礎(chǔ)價格，并在基礎(chǔ)價格上下調(diào)幅度（處置存量閑置土地協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制或土地出讓協(xié)調(diào)決策機(jī)構(gòu)根據(jù)市場形勢、合同履約情況等集體決策，確定基礎(chǔ)價格下調(diào)幅度，經(jīng)與土地使用權(quán)人協(xié)商一致，并經(jīng)公示無異議后到市縣人民政府批準(zhǔn)確認(rèn)）。
根據(jù)常規(guī)的土儲工作安排，結(jié)合專項債券申報流程，關(guān)于專項債券收回收購閑置土地的工作流程，我司提出以下建議。
（1）地塊篩選
自然資源主管部門要依托土地市場動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)中的處置存量閑置土地清單摸清底數(shù)，根據(jù)需要向社會發(fā)布收回收購?fù)恋卣骷妗?/span>
（2）計劃申報
自然資源主管部門綜合考慮企業(yè)意愿、市場需求、地塊條件等因素確定擬收回收購意向地塊和時序安排，分批納入年度土地儲備計劃，優(yōu)先申報使用政府專項債券資金，并根據(jù)收回收購情況動態(tài)更新處置存量閑置土地清單。
（3）提出申請
已列入處置存量閑置土地清單和年度土地儲備計劃的地塊由土地使用權(quán)人向地塊所在區(qū)政府提出土地收回收購申請，并遞交相關(guān)資料。
（4）協(xié)商收地
政府組織資源規(guī)劃、發(fā)展改革、財政、司法稅務(wù)等相關(guān)部門，依據(jù)收地定價機(jī)制，經(jīng)與土地使用權(quán)人協(xié)商達(dá)成一致意見后提出收地初步價格，并制訂收地初步方案。方案通過后發(fā)布公示。
（5）審批實施
在公示無異議的前提下，資源規(guī)劃局組織將收地方案報請市政府批準(zhǔn)。
土地儲備中心根據(jù)市政府批準(zhǔn)的收地方案與土地使用權(quán)人簽訂收儲協(xié)議或收儲合同，依據(jù)協(xié)議或合同約定將土地納入政府儲備。
此外，對于土儲專項債券資金的使用，預(yù)計監(jiān)管力度將予以加強(qiáng)，建議地方政府提前與相關(guān)企業(yè)協(xié)商土儲資金使用范圍，引導(dǎo)相關(guān)企業(yè)將資金重點用于保交樓等民生工程。
（1）收地申請
（2）宗地用地紅線圖
（3）宗地現(xiàn)狀航拍影像圖
（4）國土空間規(guī)劃套合圖
（5）宗地相關(guān)權(quán)證復(fù)印件
（6）相關(guān)的政府批復(fù)文件
（7）土地收儲計劃等
（8）其他
除以上資料外，考慮防范風(fēng)險的要求，可結(jié)合實際情況增加其他必要手續(xù)，目前部分地區(qū)出臺了專項債券收購閑置土地操作的具體清單，最多可達(dá)二十余項，前期資料梳理較為繁瑣。
土地儲備機(jī)構(gòu)形成擬收回收購的存量閑置房地產(chǎn)用地項目，一個項目可以對應(yīng)單個地塊，也可對應(yīng)多個地塊。在專項債券收購閑置土地實際操作過程中存在的問題比較多，比如閑置土地的解押、土地價格的確定等。目前穿透式系統(tǒng)尚未更新對應(yīng)投向領(lǐng)域，如需在2025年第一批需求中申報，各地在項目名稱后務(wù)必加上“（新增土儲）”“（回收存量閑置土地）”“（收購存量房）”的字眼。資金投向領(lǐng)域暫選擇“09城市更新”下的“0909城市公共空間功能提升及其他城市更新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。以上領(lǐng)域項目需求申報階段的實施方案及事前績效評估也需上傳。
專項債券收購閑置土地推進(jìn)中難點主要集中在三個方面：
一是收購價格，一般收購閑置地塊中有第三方的土地價值評估，評估價格往往低于被收購企業(yè)的預(yù)期，實際中往往以雙方協(xié)商為主，協(xié)商價格既要滿足政策要求又要符合企業(yè)利益需要合理的價格方案；
二是資金來源，收購閑置地塊資金包括財政資金和專項債，與需求相比收購閑置土地整體資金額度較低，資金缺口較大，由于土地儲備專項債券項目須由納入名錄管理的土地儲備機(jī)構(gòu)承擔(dān)，目前無法撬動銀行資金，部分地區(qū)也在嘗試通過國有企業(yè)市場化盤活閑置土地市場；
三是項目周期較長，從閑置土地的認(rèn)定、收購價格的談判、抵質(zhì)押手續(xù)的處理、方案編制系統(tǒng)錄入等涉及手續(xù)多、流程復(fù)雜，目前尚無統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，項目推進(jìn)過程中需要多個部門協(xié)調(diào)配合。
從我司廣東、四川、浙江、安徽、河南等地項目推進(jìn)經(jīng)驗來看，設(shè)立工作專班、制定好工作流程、專業(yè)機(jī)構(gòu)參與是高效推進(jìn)工作的關(guān)鍵。
參考政策依據(jù)：
《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預(yù)〔2017〕62號）
關(guān)于印發(fā)《土地儲備資金財務(wù)管理辦法》的通知（財綜〔2018〕8號）
關(guān)于印發(fā)《土地儲備項目預(yù)算管理辦法（試行）》的通知（財預(yù)〔2019〕89號）
《閑置土地處置辦法》
《自然資源部 國家發(fā)展改革委關(guān)于實施妥善處置閑置存量土地若干政策措施的通知》（自然資發(fā)〔2024〕104號）
《自然資源部關(guān)于運(yùn)用地方政府專項債券資金收回收購存量閑置土地的通知》（自然資發(fā)〔2024〕242號）
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